终结“规划之神”不能靠立法独行

经依法批准的城乡规划不得擅自修改。27日上午，《广州市城乡规划条例(草案)》进入市人大三审阶段，防止出现“一届政府一个规划”的现象，三审稿增加了一项规定：只有在四种情形下才可以改规划。（8月27日《南方都市报》）

为维护城市发展的稳定性与科学性，以立法的方式框定城乡规划的程序，明确规划修改的限制条件，防止城市规划陷入“权力说了算”的窘境，广州的城乡规划条例已经算作后来者，此前已有不少城市出台了相关规定。从广州这部城乡规划条例草案的具体内容来看，它的针对性是比较明显的，比如对于依法批准的城乡规划的修改，只能限定于四种情况。但也必须正视的是，“一届政府一个规划”甚至“一任市长一张图”的现象，其发生机制并不简单，一部地方法规究竟能够其到多大的实质性作用，仍面临不少考验。

立法的本意其实就是试图以法律的刚性约束来取代个人的意志。城乡规划法治化，一个重要初衷即是限制行政首长在规划调整上的权力。但一部良法善意的实现，最终还是要看落实的程度。这方面，从已有的案例来看，诸如城市规划必须通过人大审议，必须公示，征求市民意见等等，在各地的城市规划条例中，包括国家层面的城乡规划法中都有明确的规定，但现实显然不容乐观。

至少从眼下来看，城乡规划的法治化进程缓慢，主要还是指向于地方主政者的权力绝对化。就以“重大规划调整要经过市政府常务会议同意”这一规定而言，近日落马的淮南市委书记方西屏在炸毁一个在建的五星级酒店项目时，就曾遭遇一位市委常委的拒绝，但对方最终还是在重重施压下签字。应该说在现实中，这样的案例难称孤例。因此，从这个意义上说，城市规划能否充分依法而行，地方主政者的权力监督与制衡是否到位是一个关键的变量。

而法律的执行如何，它还离不开第一地方的法治生态。比如面对地方主政者越过程序与法律干预城市规划，司法机关或地方人大有着怎样的力量来阻挡这样的越界？再比如，当民众对于规划不满，有着怎样的渠道反馈，并使得在错误方向上发展的规划被适时纠偏？这些也关系到规划条例的含金量。

城市规划不能随意更改，乃至要确保得到继任主政者的延续执行，其中重要一点即是确保规划的科学性。这方面，除了确保规划之初问计于民，多多征求各方意见，最终还要回归到官员政绩观的改良上来。毕竟，官员之所以动辄对城市规划“推倒重来”，归根结底仍是一种政绩最大化功利思维下的产物。因此，有必要优化对于官员政绩的考量方式，比如开启问责终身制，并实行过程式政绩评估，从更长远的视线来评价一个官员的政绩，且提升民意评判的分量，避免极端化的唯结果导向。当官员不再急于求成，急功近利，对于规划科学性的尊重自当提升，也自然会偏向从更长远的角度来思考城市的规划，于此基础之上，后任官员也失去了必须换一张蓝图的功利心态，长此以往就将形成城市划归的良性循环。

城市规划的短命化、随意化，归根结底亦是当前权力制约失衡、官员政绩评估不当的一个现实反应。那么实现规划的科学性与长远性，就必然要侧重于从此两方面入手。规划立法搭建了一个规划程序的框架，也是最终实现规划科学性的必然之路，但它能否得以切实的执行，又与权力是否得到制约和具体的法治氛围密切相关。在这个意义上，仅仅希冀一部规划法来终结“规划之神”，终究“理想大于现实”，它仍有待诸多综合性的纠偏与变革。（朱昌俊）

(责编：王书央)