欧洲难民危机愈演愈烈，欧盟不得不采取紧急措施加以应对。9月22日，欧盟内务举行部长会议，并以多数票表决方式通过了12万难民的摊派方案，但其中匈牙利、捷克、斯洛伐克和罗马尼亚投出了反对票。捷克内政部长称欧盟的决定缺乏常识，斯洛伐克总理菲佐强调不会执行欧盟的强制安置配额，扬言将诉诸欧洲法院。在欧盟特别峰会召开之前，欧盟内部新老成员国依旧在相互指责，匈牙利总理欧尔班指责老成员国的“道德帝国主义”，法国总统奥朗德则对不遵守欧洲价值观的新成员国提出警告。难民危机撕裂着统一的欧洲，欧洲的团结受到威胁。
23日，欧盟特别峰会如期举行，峰会出台了一系列应对难民危机的措施，并强调欧盟将坚持执行现有规则，包括《都柏林公约》和《申根协定》。
从本次欧盟特别峰会的成果看，欧盟成员国在团结应对难民危机上向前迈进了一大步。峰会公报强调欧盟成员国承诺一起应对难民危机，欧洲团结的原则再次获得支持。当然，欧盟内部的分歧尚未弥合，成员国对峰会的成果也评价不一。德国对峰会的结果感到满意，德国总理默克尔称欧洲国家愿意共同解决问题。意大利总理伦奇称，欧洲领导人事实上终结了都柏林原则（移民必须在其入境的第一个欧盟国家申请庇护）。匈牙利总理欧尔班对峰会感到失望，称欧洲的外部边界并没有得到捍卫。他认为，欧洲应当采取集体行动，捍卫希腊的边界。
本次特别峰会是欧盟成员国对第二次世界大战以来欧盟面临的最为严重的难民危机的应急反应，体现了欧洲共同应对难民危机的集体意志。欧洲从内部的相互指责转向采取集体行动，新成员国的关切部分得到回应。正如欧洲理事会主席图斯克所言，上述措施并不能结束难民危机，而是朝着正确方向采取的必要措施。本次欧盟特别峰会的召开是欧盟成员国合作应对难民危机的开端，预计10月15—16日举行的欧盟峰会仍将聚焦难民危机，届时欧盟有可能根据事态发展出台新的应对措施。值得注意的是，就在欧盟特别峰会举行当日，欧盟委员会决定对不遵守欧盟庇护政策的19个成员国展开调查，其中包括德国、希腊、意大利和匈牙利。欧盟委员会的决定旨在提醒成员国需要不折不扣地执行欧盟法规。
欧盟有共同的边界，但没有共同的移民政策，这是欧盟的制度缺陷。目前的难民危机凸显了解决欧盟制度性缺陷的紧迫性。可以预期，在形成共同的移民政策之前，特别是在面对难民危机冲击的背景下，欧盟成员国之间的团结仍很脆弱。
(孔田平，中国社会科学院欧洲研究所研究员，海外网专栏作者)
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