“仲裁”之后,这些国家南海政策在变

2016-08-22 07:14:02来源:海外网
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摘要:三国都没有在南海采取具体行动的情况来看,中国坚定而有力的南海政策对他们暂时还是起到了一定的威慑作用。

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近日,中国与东盟国家举行了落实《南海各方行为宣言》第13次高官会和第18次联合工作组会,就为南海局势降温达成重要共识。南海“仲裁”闹剧落幕之后,南海问题各方动向值得关注。

上个月举行的东亚系列外长会上,许多东盟国家的外交部长首次参加这种系列性的会议,如缅甸的昂山素季、柬埔寨的布拉索昆、菲律宾的佩费克托·亚赛、老挝的沙伦赛·贡玛希、泰国外长敦·巴穆威奈、新加坡外长维文·巴拉科瑞斯南等,他们有的对外交很熟悉,有的并不是很熟悉,然而,无论如何,东亚系列外长会的密度和难度对他们来说都是很大的挑战。幸运的是,这些外长们的任务虽然很繁重,但大多数的会议文件的绝大部分内容早已经谈妥,需要他们临时拿主意的事情并不太多。从另一方面来说,东亚系列外长会确实是锻炼他们能力的重要场合,让他们更清楚东盟的实质和发展前景。

东亚系列外长会的开篇始终是东盟外长会,南海问题,特别是南海仲裁案问题是今年国际社会关注的重要内容。从会前来看,尽管东盟部分国家单边发表了声明,但今年的第49届东盟外长会并没有就南海仲裁案单独发表联合声明,可能让很多媒体从期待到诧异,然后是吸一口气或松一口气,反应不一而足。然而,按照旧例,东盟外长会的联合公报在“地区和国际问题”一栏中第一个就提到了南海问题。从南海问题并没有被放进中国与东盟关系栏目中的情况来看,东盟各成员国对南海问题的实质具有充分且清醒的认识,实际上也反映了南海问题确实不是中国与东盟之间的关系,毕竟东盟部分国家之间在南沙地区也存在着争端。

第49届东盟外长会联合公报中的最大变化是其在第二条中特别强调将“全面尊重法律和外交程序”作为“和平解决争端”的重要手段。这种表述明显体现了新加坡的想法。因为,在仲裁案结果出来后,东盟部分国家发表的声明中,只有新加坡是这种表述的。即使像越南和马来西亚那样的直接当事方,强调的也是“外交和法律”,将法律手段放在了外交手段的后面,体现了国际社会普遍先穷尽外交手段后才使用法律手段解决争端的基本规范。

《联合早报》提到,新加坡外长的协商工作“非常困难”,也许指的就是很难将自己的观点加进去吧。也正是如此,这一点让新加坡的“协商工作花了点时间,而坦白说,全体成员国是在一些国家代表致电回国(征询同意)后,才接受第二段的内容……我们最终达成共识,并发布一份重申国际法的公报。”(《联合早报》)这从一个侧面直接反映出新加坡在东盟内部协调过程中强大的游说功能。

由此联想到的是,新加坡外长在与中国外长会见时,反复提到中国和东盟之间存在着很多分歧,明显具有要挟中国外交之意,有悖于中国与东盟为合作导向的关系本质。王毅部长提及东盟与中国外交会中“大概有20%的时间”是在讨论南海地区的形势,也说明新加坡作为中国与东盟协调国的工作确实不太好做,前期准备工作开展的不顺利,也可以理解为新加坡在这方面本身就存在着认识上的问题,因此并没有尽力促进中国与东盟的对话关系,没有切实履行自己协调员国的职责。

东盟将“全面尊重法律和外交程序”解决争端,作为实现东盟共同体2025年远景目标的重要内容,体现了东盟国家的集体意愿。我们充分尊重东盟的选择,并将拭目以待其所能发挥的作用。毕竟,这一公告只对东盟国家适用,对非东盟国家并不能产生任何约束力。然而,无论如何,第49届东盟外长会联合公报将解决争端的法律手段放在更重要的位置,明显会削弱外交手段的传统功能,冲淡东盟国家间的所谓友好合作关系。对此,我们只能希望他们在落实这项条款时能好自为之,为促进东南亚地区稳定做出积极贡献。

当然,这个条款的精神在东盟外长会的联合公报中关于“南海问题”部分还是得到了体现,充分体现了一些东盟国家试图“静悄悄”地改变着管理南海问题的规则。如第176条表示要“根据国际法,包括1982年联合国海洋法公约(UNCLOS),以和平方式解决南海争议”就具有强烈的指向性。这与中国和东盟国家外交部长关于全面有效落实《南海各方行为宣言》的联合声明中的表述“根据公认的国际法原则,包括1982年《联合国海洋法公约》,由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判,以和平方式解决它们的领土和管辖权争议”存在着明显的差异。

另外,第49届东盟外长会的联合公报中还出现了与往年不同的内容,例如,强调岛礁建设活动“非军事化”的重要性,要求“尽快早日缔结有效的‘南海行为准则’”,“早日达成‘南海行为准则’的大纲和时间表”,“强调采取建立信任和预防等措施,以提高各方之间的信任和信心”等。这些与中国和东盟国家外交部长关于全面有效落实《南海各方行为宣言》的联合声明中的表述都存在着极大的不同。东盟强调要早日缔结“南海行为准则”体现了其在这方面的紧迫性,也反映了部分东盟国家在这方面所承受的压力。另外,以往的各种文件中仅表示要采取建立信任措施,从未提及“预防”措施,体现了东盟在南海问题上相互间的不信任和缺乏信心,希望开展有效的预防外交以应对潜在的冲突。

如果说以上在历年的文件中有所提及到只是表述有所不同而已,那么第49届东盟外长会联合公报提出将向中国—东盟建立伙伴关系25周年纪念峰会提交“建立外交部之间的热线来管理南海的海上突发事件,并期待通过《南海海上意外相遇规则》的联合声明”完全是建设性的新内容。东盟外长们认为,“这些切实可行的措施都有助于缓和紧张局势,避免意外事故和防止误解与误判风险”。从某种程度上看,这些基本上都可以视为未来磋商“南海行为准则”的重要参考,《南海海上意外相遇规则》的内容可以借鉴2014年4月22日第14届西太平洋海军论坛年会上通过的《海上意外相遇规则》,成为“南海行为准则”避免冲突爆发的重要内容。

对于第49届东盟外长会关于南海问题的表述,虽然仅代表东盟国家的立场,但中国也需要保持足够的警惕。第49届东盟外长会联合公报所体现出来的咄咄逼人的态势,反映了东盟希望在南海问题上保持一定的强势,并希望借此向中国施加一定的压力。然而,第49届东盟外长会的联合公报本身就不具有强制性和执行力,东盟成员国也只是将之视为一种多边合作的战略目标,具体操作性的步骤仍然不是很清楚。

对此,中国与东盟国家在8月15至16日举行的落实《南海各方行为宣言》第13次高官会合第18次联合工作会会议上基本上只接受了东盟外长会所提出的两点建议,通过了“中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针”和“中国与东盟国家关于在南海适用《海上意外相遇规则》的联合声明”两份成果文件,充分反映了中国在南海问题上可以完全根据自己的利益倾向决定自己的选择权,东盟不可能将自己的单边意志强加给中国。

有意思的是,第49届东盟外长会的联合公报并没有提到2012年的“东盟关于南海问题的六点原则”。主要原因可能在于,东盟提出六点原则的行为明显具有单边行动的特征,一直没有得到包括中国在内的其他国家的认可和接受,其特别提出的两点新内容如“法律程序优先”和“早日缔结‘南海行为准则’”在这次的联合公报中基本上都得到了体现。然而,问题是,今年的东盟外长会关于南海问题的政策主张仍具有单边性质,从目前来看,仍没有得到中国的认可,中国也没有必要执行,未来是否会得到其他国家的承认,仍有待进一步观察。

在10 +1(中日韩美澳新俄欧加印)外长会上,只有东盟与中日美澳新欧印等的主席声明中提到了南海问题,基本上比较温和,东盟外长会联合公报中关于南海问题中的一些措辞并没有表现出来,显示出东盟外长会关于南海问题的主张并没有得到非东盟国家的认同,也反映出东盟对外政策的中立性质。在以上7个主席声明中,东盟与中国在南海问题上的内容是最多的,提到了维持磋商步骤,早日在共识的基础上达成南海行为准则,并应用《海上偶然相遇规则》的原则约束在南海海军舰只的行为,期待东盟国家与中国根据《南海各方行为宣言》达成应对海上紧急事件外交高官热线联系指针草案等问题上达成了共识。第17届东盟+3外长会主席声明根本未提及南海问题。在第23届东盟地区论坛主席声明中,也只有一段提到了南海问题,措辞延续了往届的基本格调,没有多少特别的新意,反映了多边外交的延续性特征。

值得关注的是,在东亚系列外长会期间,美日澳举行三边战略对话,发表了一份联合声明,延续了三国在仲裁结果刚出来时的语气,例如,“各国应根据国际法,包括《联合国海洋法公约》,提出和澄清其主张的重要性,不要使用武力或胁迫手段,以推进自己的主张,并寻求通过法律程序,包括仲裁等和平方式解决争端。”“强烈反对任何强制性的单边行动,改变现状,加剧紧张态势,强调不要采取对海洋环境造成永久性改变的单边行动的重要性,敦促所有国家不要采取大规模填海造地和建设哨所,以及将这些哨所用于军事目的的行为。”“强烈支持法治,呼吁中国和菲律宾遵守仲裁法庭在7月12日作出的最终和具有法律约束力的裁决。各国部长强调这是地区坚持现有以规则为基础的国际秩序,尊重国际法的重大机会。”其中的大部分内容明显是特别针对中国的,遭到王毅外长的严词批评可谓是“罪有应得”。

这三个国家的语言表述明显具有域外势力干预本地区事务的霸道逻辑,试图对地区和平与稳定造成破坏性影响。这个声明可能是仲裁结果出来前就已经达成的内容,因为这与美国国务卿克里在东亚系列外长会期间的言辞出现了一定的差异。尽管克里在许多场合仍然重复了这一立场,但更多是与其盟友之间的再承诺,体现了美国仍希望维护其主导的国际秩序。从仲裁案后至今美国仍继续强调自己定义的地区和平与稳定,日本通过援助菲越增强海洋执法力量继续搅局,澳大利亚对中国的不满表示“惊讶”,但三国都没有在南海采取具体行动的情况来看,中国坚定而有力的南海政策对他们暂时还是起到了一定的威慑作用,但这种作用可以延续多长时间,仍值得我们继续观察。

(周士新,上海国际问题研究院大国外交室主任,海外网专栏作者)

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