1月23日，特朗普政府的白宫发言人斯宾塞在首次记者招待会上就南海问题发难。他在接受记者提问时表示，“我认为美国会保护自身在那里的利益。如果事实上，这些岛屿在‘国际水域’而非属于中国，那么，我们将保护国际领土不被一个国家接管。”这一言论比起美国国务卿蒂勒森早前在提名听证会上所表示的“中国登上南海岛礁将不被允许”、“中国在南海花费数十亿美元修建的岛屿是非法的”这类的话要模糊一些，但两者的表态仍然有其内在的关联性，预示着特朗普政府的南海政策已经开始出现不惜利用美国的军事优势、推高中美军事冲突的危险转向。
斯宾塞的言论是对美国南海政策的“修正主义颠覆”
尽管中美两国在南海问题上长期存在着明显的认知差异和战略竞争，但刚刚下台的奥巴马政府的南海政策至少还保持了一点做超级大国的政治和法律常识，在南海问题上炒作、干预的同时，其南海政策还是有点外交底线的。
奥巴马政府多次强调美国对南海岛礁主权“不持立场”，美国的南海问题关注一是要实现和保持南海主权与海洋权益争议的和平解决，而是要保证南海作为国际最繁忙的商业水道的“航行自由”，三是要南海主权争议的处理需要符合国际法，四是美国反对南海的“军事化”。奥巴马政府的南海政策存在着诸多的偏见和问题，例如强调“争议的和平解决”无外乎在南海沿岸国煽风点火，四处夸大“中国威胁论”，让东盟国家更多地在安全上依靠美国;奥巴马政府大吵大嚷的“航行自由”，是给美国军事介入南海和炫耀美武力提供借口，让美国可以倚仗其海空优势在南海进行“抵近航行”、或者“穿越飞行”，这其实是美国保持南海战略性干预的筹码。反对南海“军事化”，更是美国不顾自己在南海频繁的舰队巡航、扩大南海军事部署、战略轰炸机远程奔袭演练等诸多行动才是南海军事化最大的始作俑者的事实，力图阻碍中国在南海岛礁和在建岛屿上部署必要、但是有限的防御性力量的借口。但奥巴马政府的南海政策，至少还讲一点国际法的常识，一是没有指责中国在建岛礁的正常维权活动是“非法”;二是不公开质疑中国所属南海岛礁的主权地位，顶多在美国的官方话语和媒体中，偏心眼地称这些岛礁是“争议性”海洋地物。三是奥巴马政府虽虽然对中国在建岛礁和南海岛屿进行了数次“抵近航行”，但从未声称美国想要阻止中国的岛礁建设。
然而，从蒂勒森和斯宾塞这两个特朗普政府团队重要干将的南海言辞我们可以看到，美国新政府似乎一是要公开否定南海岛礁的中国主权归属，将其立场从主权争议中的“不选边”完全转向“选边”，公然否定中国具有充分的国际法依据和历史证据的南海岛礁主权主张;二是对中国进行近乎赤裸裸的军事恫吓，扬言美国要保护这些“国际领土”不被“一个国家接管”;三是模糊化美国的“南海利益”，将奥巴马政府强调“和平解决”、“国际法原则”与“航行自由”这三大利益诉求，扩大为由美国政府单方面重新解释和需要采取军事行动维护的“强权利益”。
“国际水域”的用语挑战国际法
《联合国海洋法公约》中并没有“国际水域”一词。地球表面的海洋按照该公约的规定，可以分为内水、领海、毗邻区、专属经济区和公海。对于南海这样的由6个沿岸国和一个地区(台湾)组成的半闭海，由于远非深海和大洋，再加上海洋岛礁等地物既众多、又复杂，按照联合国海洋法公约的“由陆定海”的原则，南海的海域组成具有复杂的海洋法律属性和特征。尽管存在着争议，南海沿岸国纷纷在南海宣布有自己的领海、毗邻区、专属经济区、或者历史性权利海域。即便专属经济区在海洋法属性上是“公海”，但《公约》规定各国在专属性经济区的航行等行动，但需要尊重沿岸国的基本关注和利益。
“国际海域”一词，是美国这样的传统海洋军事强国所使用的概念。其基本目的就是刻意模糊世界各大陆近海海域所具有的海洋法属性，尽可能地放大“公海”及“公海”的法律地位给予海洋军事强国的行动自由。在斯宾塞的讲话中，他可以回避南海海域所具有的不同海洋法地位，用“国际水域”故意掩盖中国在南海诸岛主权、以及依据南海主导主权而在南海所依法拥有的内水、领海、毗邻区以及专属经济区等海洋权益。更有甚者，斯宾塞枉顾这一基本岛礁主权归属的性质，妄称“国际水域”内的中国岛礁地位的主权“不确定性”，以此来强化美国挑战和否定中国南海岛礁主权及相关海洋权利的合法主张。无论是从《开罗宣言》到《波茨坦公告》，从1946年林遵将军率领海军收复南海诸岛，到1948年国民政府公布的《南海诸岛位置图》、再到1951年的《旧金山和约》以及随后日本与当时台湾蒋介石政府签署的《中日和约》，中国对南海诸岛拥有主权的法律依据充分、历史证据确凿，这不是任何美国政府可以否定的。
美国的南海政策为什么出现危险转向？
特朗普政府上任不到一个星期，斯宾塞在首次白宫记者招待会上就迫不及待地在南海问题急于“表态”，无疑给今后的中美关系敲响了新的警钟。究其动机，无非是三个方面：一是特朗普政府团队为代表的共和党右翼势力，在奥巴马执政期间，长期指责白宫的南海政策“过于软弱”。现在特朗普政府上台了，急于想要在南海政策上“出口恶气”;二是把南海问题当作“谈判筹码”，粗暴地显示美国政府的强硬立场，想要逼迫北京在贸易、投资和经济问题上让步;三是代表了美国战略界对南海问题审视和思考后新的共识，那就是把中国的南海岛礁建设等正常、合理的维权行动置于“显微镜”下观察，迫切地想要展示美国将在南海问题上压制中国战略性崛起的决心。
不管是哪一种动机，美国新政府在南海问题上的上述表态，不仅有可能激化中美冲突，更可能破坏和夭折2016年7月以来，中国与东盟通过务实合作，公正、合理地解决南海争议所付出的积极努力。南海局势之所以出现了趋缓的趋势，正是因为中国和东盟国家排除美日等国的国际干扰，重申《南海行为宣言》基础上维护南海稳定，加速《南海行为准则》框架谈判，积极改善有关国家间的双边关系，为恢复双边对话创造建设性的条件。
美国从来不是南海争议的当事国，南海的商业水道安全与南海地区的和平稳定本质上是中国和东盟的共同责任。现在，特朗普政府又要来“横插一杠”，只会导致南海局势新的动荡。如果特朗普政府想要给中国打“南海牌”，来迫使中国在商贸问题上让步更是一种错觉。中国的南海岛礁主权与“一中原则”、台湾问题一样，绝非是可谈判的“交易筹码”!
(朱锋，南京大学中国南海研究协同创新中心执行主任)
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