許小年：改革的路線圖與公信力

十八大以后,北京吹來陣陣新風。當新一屆的中央領導把目光從西柏坡轉向深圳的時候，我們看到了重新啟動改革的希望，雖然只是希望。當來自頂層的講話重提“摸著石頭過河的時候”，有人感到失望，說我們已經摸了30年的石頭了，怎麼還在摸？但我覺得這是一個進步，至少沒有說什麼石頭是不可以摸的。而在過去我們知道，有幾塊石頭不能摸，現在又都可以摸了，我覺得這是一個好的信號。當中國經濟增長的動力被歸功於改革紅利的時候，我們感覺到扭轉過去十年間國進民退的趨勢已經有了可能性。

過去十年間，我們片面地追求經濟增長，不僅透支了銀行和財政，透支了社會和環境，而且透支了政府的公信力，改革停滯不前，甚至出現倒退。隨著等待時間的延長，人們對於政府的改革誠意和能力都產生嚴重的懷疑。今天在我們在討論重啟改革的時候，如果沒有一個大致的路線圖和時間表，就很難恢復改革政策的公信力。而沒有公信力的政策無法得到貫徹，民眾有可能又會以為是一場高調的空談。我們知道，如果沒有民眾的積極參與，改革將一事無成。

路線圖的重要性還在於,和1978年相比，今天的改革要困難得多。社會與經濟中出現了各種各樣的權貴利益集團，改革勢必影響既得利益，阻力可想而知。改革的第二個困難是缺乏共識。1978年的中國剛剛經歷了十年“文革”,在社會大亂和經濟瀕臨崩潰的情況下，人心思變，改革成為黨內外的一致共識。今天的中國比那時富裕了，但如何解決溫飽之后的問題，特別是收入分配問題，社會上沒有形成共識。改革的難度越大，越是需要一個路線圖和時間表以堅定公眾的信心，提高政府改革政策的公信力。

另一方面，中國改革開放的歷史表明，要想事先確定路線圖和時間表是非常困難的。中國的農村改革發端於基層，中央及時予以肯定和推廣。城鎮民營經濟是企業家干出來的，正像小平同志過問“傻子瓜子”事件所表明的，在改革的過程中，政府如果不打壓、不禁止就已經很好了。除了涉及國家整體制度時，需要政府發揮主導作用，例如1990年代中期的財稅和外匯改革，中國的改革主要靠基層的試驗和實踐，政府的作用是及時總結經驗，將民間的制度創新變為政策和法律。

權衡考慮改革公信力的需要和方案設計的困難，我個人認為路線圖宜粗不宜細。實際上也不可能過細，因為制度創新帶有很強的偶然性，在市場上有一個自我調整和自我完善的過程，新制度產生和它的演進過程事先都很難預料。對於頂層來說，最重要的是表明態度，給出方向和目標，以強化改革的公信力。關於時間表,或許隻能是“有頭無尾”，比如宣布某項具體改革大概的開始時間，但不限定結束的日期。想要有周全的整體方案、細致的執行步驟，統籌協調，按部就班，循序漸進地推進改革，這些都是不切實際的幻想，是用計劃思維搞改革，不僅不符合中國的改革實際，而且世界上也從來沒有成功的先例。

強化改革的公信力還可以有其他方面的措施，最近已經有不少學者提出了建議，成立獨立的“國家改革委員會”，將現在的發改委並入新的改革委。改革委直接向全國人大或黨中央匯報，而不是政府的一個部門。過去十年的一個教訓就是改革依賴部門制定案，這些方案幾乎沒有例外地都強調政府部門的重要性，擴大部門管制的范圍，增加部門掌握的資源，以便最終將部門利益轉化為個人利益。歷史証明，這是一條以改革為名，而實為部門爭權的歪路，今后不能再這樣走下去了。

國家改革委員會下轄法律、政治和經濟三個子委員會，分別負責這三個方面的體制改革。法律體系改革的方向是按照中央的要求，全面落實《憲法》﹔落實《憲法》規定的人民代表大會制度，確立各級人大作為唯一的立法機構，收回政府部門的立法權。法律體制改革的另一任務是逐步提高司法的獨立性和專業化程度。政治體制改革的方向是加強民眾對官員的監督，制約和平衡政府權力，重新界定政府的職能。我本人不是法律和政治方面的專家，這些課題留待法學家和政治學家討論。下面主要講一下經濟體制改革粗略的設想，盡管這些改革都離不開司法和政治體制改革的支持。

在經濟體制改革方面，有幾件大事是一定要做的。

第一，政府退出經濟。政府廣泛地參與經濟活動，不僅效率低下，而且對市場的過度管制和干預構成了腐敗的源頭。因此，政府退出經濟具有提高經濟效率和實現社會公正的雙重意義。政府退出經濟，就需要改變官員的選拔和任命機制，取消GDP和財政收入作為官員的考核指標，改為群眾滿意度，這就是政治體制改革的內容了。

第二，財稅改革。近期需要全面減稅，而不是以“結構性減稅”為名，有增有減，實際上隻增不減。減稅的同時要大幅地削減政府支出，特別是投資和冗員的工資支出。改革的核心任務是在財政的預算和執行方面強化各級人大的作用，嚴格執行《預算法》，為此必須提高財政的透明度。我們的財政現在是一個黑箱，外界無從知道，每年收了多少錢，這些錢怎麼花，納稅人幾乎完全不知情。在人大監督到位的情況下，可適當和逐步增加地方財政的自主性。

第三，監管改革。“監管”這個詞不好，按照它的本意應該叫做“規治”改革，就是規范化治理，而不是監督管理。一說監管，又變成政府管市場、管企業了。Regulation是“規范化”的意思，企業、個人、市場交易主體的行為要符合規范，根本沒有管理的含義，不需要一個機構在那兒管。英文詞翻譯得不准，給人們形成一個錯誤的印象，規治變成了監管。約定俗成，仍叫監管吧，監管改革的原則是，凡市場能做的都交給市場，實行最小監管法，把監管的范圍縮到最小。要提高監管的透明度，監管部門依法監管，不得以監管為名，干預企業的經營。為了減少監管，需要大力發展行業協會和行業組織，凡有可能的地方，均用行業自律代替行業監管。

第四，取消國有和民營資本的區別。國有和民營的分類本身就是歧視，資本就是資本，為什麼要論血統，要論出身？政府和國有企業退出競爭性行業，開放石油、天然氣、電訊、航空、金融、醫療、衛生、教育等國有壟斷或國有控制的行業。

第五，土地制度改革。從確定農民的土地權益入手，允許多種地權的流通，打破政府對土地一級市場的壟斷，這對於保護農民利益，降低地價和房價，促進城鎮化，釋放民間需求都有非常重要的意義。

最近領導講“空談誤國”，確實如此，改革需要實干，但我想修改下半段，把“實干興邦”改成“實干興民”。因為國和邦都由人和民組成，強國興邦是手段，終極目標是富民和興民，也就是提高人的生活水平，實現人的自由和全面地發展。（來源：經濟觀察報 演講者系中歐國際工商學院經濟學和金融學教授）