熊偉：八問中國財稅政策【2】

問題五，預算公開有什麼實際意義？預算公開與預算透明有沒有區別？公開預算最大的難點在哪裡？有沒有直接有效的辦法可以推進預算公開？

預算公開意味著財政信息向社會充分披露，意味著老百姓有機會了解財政決策。預算公開一方面是為了滿足公眾的知情權，便於人民當家作主，另一方面，它將對政府形成高度的壓力，督促其依法行政、合理開支。一旦預算信息得到充分的披露，財政違法違規就隨時可能大白於天下。

目前，中國對預算公開的要求還僅限於預算結果，並未擴展到預算草案和預算審批過程，這是預算公開與預算透明最大的區別。目前，法治發達國家都已經做到公開預算草案，充分征求民眾意見，預算審批過程則通過公共媒體全過程直播。這是中國預算法制的發展方向。這次預算法修改后，若能做到預算結果充分公開，也算是一個不小的進步。

預算公開有兩個難點。首先是主觀方面的。一旦預算全部公開，會讓很多不規范的開支大白於天下，引發社會對政府的廣泛質疑。另一個方面是客觀困難。由於預算編制本身比較粗糙，其內容的可執行性比較差，有些敏感信息不好統計，難以回答公眾的質疑。

為解決這兩個問題，一方面要對政府課以強制性的義務，要求其按照法定的標准和程序公布預算，否則追究法律責任，另一方面也要提高預算編制技術，完善預算收支分類體系。與此同時，還要賦予公民申請預算公開的權利，對於不充分的信息公開，允許公民進行復議和訴訟，用外在的力量推行預算公開。

還有一個最直接有效的辦法，就是讓預算審批機關公布預算。既然預算由人大審批通過，人大當然掌握全部預算信息，由其向社會公布不僅可行，而且也是在履行道義上的責任。人大自己不公布預算，轉而要求政府來公布，這種舍近求遠的做法令人費解。

問題六，地方政府的舉債權是否應該受到限制？如何評價預算法修正案一審稿和二審稿在這個問題上的差別？

受分稅制財政管理體制的影響，中國地方政府並不是一個獨立的財政主體，而只是相當於中央財政的下屬分支機構。地方的財政收入並不穩定，隨時有可能被中央拿走，影響地方的償債能力。

既然地方不具有獨立的償債能力，地方所舉借的債務，風險可能會轉嫁給中央。另外，考慮到地方官員的任期制和交流制，以及與GDP挂鉤的政績考核機制，隻要有機會，地方首長會推動當地不斷擴大債務規模，風險則留給繼任者。

從目前的政治生態看，寄希望於地方人大控制地方債務還不現實。所以，地方的舉債權還是要受到中央控制。

預算法修正案一審稿曾經確認地方的舉債權，由國務院實行額度控制。地方爭取到發債額度后，再向同級人大申請審批。考慮到目前地方債務膨脹，風險加大，二審稿恢復了現行預算法的規定。

從實際效果上看，一審稿和二審稿的差別並不大。按照一審稿，雖然地方有發債的權利，但是必須受到國務院的額度控制。按照二審稿，雖然一般情況下地方不得發行債券，但是，如果法律另有規定或者國務院特批，發行債券仍然不是不可能。2009年以來，國務院每年批准2000億元地方債券，就是例証。

問題七，新預算法通過后，對政府財政支出的約束是增強了，還是削弱了？你認為比較突出的需要約束而沒有約束的案例是什麼？金融危機期間四萬億的案例還會繼續嗎？

這次的預算法修正案如果不做任何修改，直接通過，其對政府財政支出的約束在一些方面有所增強，但在一些關鍵問題上反而有很大的退步。

增強的方面體現在，預算外收支將不復存在，預算信息可以更充分地向社會公開，預算超收收入的支出受到更多限制，預算調整的范圍更加明確具體。

規范和約束財政支出方面最大的一個敗筆在於，央行經理國庫改為財政部主管國庫之后，中國人民銀行對財政的監督職能將不復存在，財政部兼具“會計”和“出納”的職能，非常不利於財政監督，公款的安全性會大大降低。

此外，由於政府部門可以繼續在商業銀行開立財政專戶，而專戶裡的資金不需要遵守零余額原則，無法實現專戶與國庫單一賬戶的聯通，大量的財政資金將游離於國庫監管之外，為預算外資金的變相生存提供了便利。

至於非常時期的財政投資計劃，是否還會不經過人大審批，直接由政府拍板決定，這其實不是因為當時的預算法不完善，而是因為人大缺乏足夠的權威。

預算調整必須經過人大常委會審批，這是預算法中早就確認的原則。基於這個認識，預算法修改完善后，將來是不是還會出現類似的案例，不好評說。