熊偉：八問中國財稅政策

隨著國家財政收入的持續高速增長，民眾對減稅的呼聲也有增多。民眾對稅負的直觀感受背后反映的是怎樣的政策安排？政府的收入與支出應該遵循怎樣的原則？很多相關問題需要厘清，本文對此一一解答，望能對推動中國財稅政策的進步有所裨益。

問題一，現行的宏觀稅負大致處於什麼狀態？這個指標真能反映納稅人的負擔情況嗎？應該如何比較和衡量不同國家的宏觀稅負？

2011年，全國稅收佔GDP的比重大約為20%。單看這個數字，中國的宏觀稅負並不高。但中國的財政收入除了稅之外，還有其他多種形式。2011年，僅公共預算收入、國有資本經營預算收入、政府性基金預算收入之和就高達15萬億元，佔GDP的比重將近32%，與發達國家相比大致持平。加上社會保障收入，財政收入佔GDP的比重高達38%，即便與歐洲福利國家相比，這個數字也毫不遜色。

無論是稅還是其他財政收入形式，對於人民而言都是一種財產犧牲。同樣的財產犧牲，中國的民眾是否得到了與發達國家國民一樣的公共服務？看看中國境內全世界裡程最長的收費公路，以及城市裡面爭相收費的道路、橋梁，對比一下金碧輝煌的公務大樓和低效拖沓的政府服務，觀察一下慷慨大方的“三公”消費，體驗一下殘缺不全、水平低下的社會保障制度，結論不難得出。

因此，宏觀稅負這個單項指標並沒有太大的實際意義。中國納稅人稅負重不重，還必須考慮其他財政負擔，更要評估政府提供公共服務的質量。

如果財政收入並沒有用於公共用途，真正服務於民眾的需要，而是用於政府及其官僚的享受，稅負再低也不能構筑稅收的正義基礎。假如財政真正“取之於民、用之於民”，政府切實履行服務民眾的職責，即便需要多交一些稅費，我相信民眾也會理解和支持。

問題二，政府課稅的合法性如何建構？課稅有沒有底線？在中國，大部分稅收都是由國務院立法的，這種現象合理嗎？稅收法定是否仍然是一項值得尊崇的原則？

通常，政府課稅的合法性可以從兩個方面建構，第一，課稅經過納稅人的同意﹔第二，稅款用於正當的用途。中國稅收宣傳的口號“取之於民、用之於民”展現的就是第二個角度。確實，稅款如果能夠用於正當用途，說明政府沒有任何私利，課稅的合法性當然毋庸置疑。然而，如果納稅人失去了對稅收的控制權，誰能保証政府一定會將稅款用於人民，而不是自我享受？誰能保証政府決策不出現錯誤？建立在納稅人同意基礎上的稅收，其合法性才能真正體現出來。

在現代社會中，納稅人並不直接行使課稅同意權，而是借助代議制表達自己的立場。納稅人選舉代表組成議會，政府的課稅方案必須經過議會同意，或者說，政府課稅必須有法律依據。通過這種設計，政府課稅不能隨心所欲，而必須受到議會的制約。政府是否確實需要這筆錢，這筆錢將用於何種用途，課稅是否觸及納稅人基本權，課稅方案是否科學合理，議會必須進行深入審查。

毫無疑問，課稅必須遵守底線，無論是政府還是立法機關都不得觸犯。例如，稅收不得侵犯公民的生存權、職業選擇自由、宗教信仰自由，不得過度侵犯公民的財產權，等等。政府提交的稅法草案如涉及上述內容，立法機關有權修改或否決﹔立法機關通過的稅法如涉及上述內容，則應啟動違憲審查機制，確保公民的基本權利不受侵犯。

中國目前的大部分稅法都是國務院制定的，這會產生問題。雖然國務院強調其得到了全國人大的授權，其行為具有合法性，但是，單憑常識就能知道，既當運動員又當裁判有失公正。

更何況，2000年生效的《立法法》已經明確，有關稅收方面的基本制度隻能制定法律。開征新稅種涉及納稅人的財產犧牲，當然屬於這種專屬立法的類型，理應由全國人大制定法律，而不能由國務院制定行政法規。所以，在中國，稅收法定仍然是一項值得推崇的原則，也是稅收立法今后要不斷追求的目標。

問題三，除了稅之外，政府還有大量的收費。這些收費具體可分為哪些類型？政府收費的合法性在哪裡？應該從哪些方面對政府收費進行規范和控制？

確實，除了稅之外，政府不僅征收行政事業性收費，還要征收政府性基金，這些都屬於通常意義上的政府收費。

行政事業性收費的主要目的在於彌補行政成本，促進財政公平。例如，証件工本費如果由稅收承擔，對於不需要申請這些証件的納稅人而言，會形成不公平的效果。另一方面，行政事業性收費還具有提高效率的作用。例如，高速公路的收費客觀上排除了一部分車流，有助於保障公路通行的暢通。

除了數量龐大的行政事業性收費外，中國還有30余種政府性基金，如民航發展基金、教育費附加等。在行政事業性收費關系中，繳費人必須從政府服務中得到直接利益，但在政府性基金關系中，基金收入並不能直接讓繳費人受益，而只是使用於與繳費人行為有關的一些事業。

在一個國家的財政收入結構中，稅收通常佔據絕對的比重，政府收費的收入規模十分有限。況且，行政收費關系中，繳費人會從政府服務中受益，無論是直接還是間接。正因為如此，法律對政府收費的控制通常沒有像對稅收那樣嚴格。在遵守法律基准的前提下，政府可以決定開征某些收費項目，不需要每一項收費都制定一項法律。

不過，政府性基金的性質更接近稅收，因此，相比行政事業性收費，法律對政府性基金的規范應該更加嚴格。目前，中國政府性基金的設立條件十分寬鬆，隻要有中共中央或國務院的文件依據，政府就可以開征某個政府性基金項目，這種做法明顯有悖於財政法治的要求。

對於行政事業性收費，立法機關應該制定專門的法律，規范收費的標准、程序、責任和救濟。而對於政府性基金，目前至少要做到國務院立法，一項政府性基金制定一個行政法規。將來條件成熟時，再將其上升到法律層面。

問題四，預算法征求意見稿最突出的問題是什麼？

預算是人民管理政府的工具，預算法要處理的核心問題是，人民經由代議機關監督和管理政府，而不僅僅是政府自我管理。從修正案現有的內容看，預算的定位偏差仍然沒有糾正，人民代表大會的中心地位沒有體現出來，預算仍然主要處理政府內部事務。

例如，預算法第一條關於立法宗旨的表述，沿襲了1988年《國家預算管理條例》的規定，以計劃經濟條件下的國家分配論財政思想為指導，強調預算的管理和宏觀調控職能，而不是為了規范政府財政收支、保障公款安全和效率，與市場經濟條件下的公共財政理念格格不入。而修正案對此隻字未改，說明其指導思想相當陳舊。

對於預算每年4月份之后才開始執行的問題，此次預算法修正案不僅沒有採取任何措施，反而賦予了其合法性，允許政府在沒有預算的情況下自行動用公款，這是對人大權威極大的挑戰，也有悖於現代政府治理的原則。

此外，修正案對政府如何組織收入津津樂道，對如何進行財政支出卻語焉不詳，特別是對於預算審批程序惜墨如金，充分說明政府在此次修法中的主導作用，而立法機關的影響力非常有限。

預算是人民管理政府的工具，其作用需要借助人大發揮出來。如果在預算法修正案中不能強化人大的權力，而只是盡可能讓政府行使更多的便利，這種立法理念無疑十分落后。我個人認為，此次預算法修正案最大的問題就在這裡。