周俊生：發行地方債的法律口子不能隨便開

正在十二屆全國人大常委會第八次會議上進行三審的預算法修正案草案，其中一個重要的內容是關於放開地方政府舉債這一問題有了較大的突破，對舉債主體、舉債方式、用途和償債資金、債務規模和政府債管理等方面，都作出了比較有針對性的規定。

在我國於1995年開始生效並執行至今的預算法第一稿中，對於地方政府是否可以借債有明確的規定，“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。盡管預算法留有這樣的“法律敞口”，但事實上由於我國的法律對地方政府舉債並無其他規定，國務院在很長時間內也沒有就此作出特別規定，因此地方政府舉債事實上為預算法所禁止。

但是，這種情況在2008年全球金融危機爆發時有了改變。由於這場危機對我國經濟運行產生了很大的干擾，特別是外貿出口遭遇了前所未有的困難，導致地方政府的財政收入下降，在從上世紀90年代開始執行的央地分稅制不見改變的情況下，地方政府要求發行地方債的呼聲日益高漲，並且影響到了中央政府的決策。在此期間，國務院終於打開了允許地方政府借債的政策空間。據審計署去年12月公布的數據，截至2013年6月底，全國政府性債務已經達到30.27萬億元，其中全口徑地方政府性債務合計17.89萬億元。由此可見，雖然地方政府舉債並不與現行預算法沖突，但原有的禁止地方政府發行地方債的法律目標已經成為一紙空文。

對預算法的修訂從2004年開始，至今已有10年的時間跨度，歷經三屆全國人大。預算法修訂之所以會成為“馬拉鬆”，原因在於對很多焦點問題產生了難以達成共識的爭議，其中地方政府是否可以借債即為爭議焦點之一。預算法修正案一審稿曾經規定，“對地方政府債務實行限額管理”，“國務院確定地方債務的限額，報經全國人民代表大會批准后下達，省級政府按國務院下達的限額舉債，作為赤字列入本級預算調整方案，報本級人大常委會批准”。一審稿之所以有這樣的規定，明顯是為了滿足地方政府的借債需求。2012年提交全國人大的二審稿則刪除了這些條文，恢復了現行預算法的規定，這是吸取了前幾年地方債大規模膨脹所造成后果的教訓而作出的改變。但是，目前提交全國人大的三審稿再度規定，“經國務院批准的省、自治區、直轄市的一般公共預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。”雖然三審稿對地方政府舉債還有諸多限制性條款，但在這個總的原則之下，地方政府借債的大門就可以打開了。

預算法修正案三審稿出現的這種變化，與宏觀經濟形勢的變化有直接關系。從去年以來，隨著經濟轉型的深入，我國經濟增長速度下降，從中央到地方的財政收入都有明顯的下降。這種下降本是中央政府在改革中早已預料到的，它也有利於政府改變長期以來養成的大手大腳使用財政資金的不良習慣。但是，預算法修正案出現的這種反復，深刻地反映了我國法律制訂圍繞政府短期需求打轉的一種傾向。預算法本是為了規范政府財政資金運籌和使用的一部法律文件，但是當法律根據政府的利益需求不斷變化的時候，通過預算法來規范政府花錢的目的就很難達到了。

當然，從三審稿的有關條文來看，對於放開地方政府舉債是有很多限制的。但在政府權力仍然缺乏約束的情況下，這種限制事實上很容易突破。由於我國並不存在“政府破產”這一說，因此地方政府對於舉債不像企業借債一樣需要考慮償債能力，它們可以輕而易舉地通過展期的手段將債務延長下去，即使最終無力還債，也可以由中央政府承擔償債責任來化解危機﹔而中央政府則可以通過壓縮民生開支來償債，或者通過加稅等手段將這種負擔轉移到民眾頭上，最終都是損害了民眾的利益。

因此，對於地方政府發行地方債這一問題，預算法還是應從嚴控制，不能輕易開出法律口子。對於地方政府的財政資金壓力，需要做的是加強行政職能改革，減少乃至杜絕對某些行業、企業的財政資金補貼，培育競爭的市場環境，減少行政事務性開支，而不能依賴借債來維持政府的運轉。

（周俊生，海外網專欄作者）

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