戶籍改革中的“自由稅”與身份贖買

目前的很多城市化操作，都忽略農民的土地權利對應於自由稅的福利性質，把土地看做額外的恩賜。而實質上，農民不喪失應有權益，是有序的城市化的最基礎根基。

前不久，“統一城鄉戶口”的戶籍改革全面啟動，引起社會廣泛關注。這標志著1958年《戶口登記條例》以來，中國實行了半個多世紀的二元戶籍管理模式將退出歷史舞台。不區分農村與城市戶口了，那麼，迎面而來的下一個問題就是：農民的土地該怎麼辦？

農民不喪失土地權益，是城市化根基

根據《意見》，農民的土地承包權要進一步的確權，在此基礎之上，堅持依法自願有償原則，引導農業轉移人口有序流轉土地承包權。更重要的是，意見明確指出：現階段不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體分配收益權為農民進城落戶的條件。

從歷史角度看，我國農民對土地所有權有著深沉的歷史積澱。毫無疑問，公民應在一國之內具有自由遷徙權，但由於多重原因，中國的城鄉居民均被限定於土地上。如果廣義地看待稅收，把公民相對於政府所支付的均視為稅負，那麼公民的自由遷徙權無疑是種自由稅。

正是基於稅負和福利相對應的原則，當公民一定程度上喪失了自由遷徙的權利時，城市公租房和農村宅基地就成為政府提供的一種對應於自由稅的福利。

在房屋改革中，城市居民能夠以極低的價格購買公租房產權，相比其后房地產增值的幅度，當初的價格非常之低，可視為土地的無償分配。由於完全購買產權，城市居民遇到拆遷也基本上能以市場價格取得補償，也能夠通過出售房產變現，把當初無償分配得到的土地收益帶到國外。

反觀目前的很多城市化操作，都忽略農民對土地的權利對應於自由稅的福利性質，把土地看做額外的恩賜，僅用城鄉社保之差來解釋土地。農民想要變為市民，獲取社保，就會喪失土地。與市民變更國籍都可以帶走土地收益不同，農民僅僅只是在一國之內轉化身份，就會被剝奪掉土地權益。

所以，從當下諸多城鎮化亂象來看，此次意見的出台，起到了一個撥亂反正的作用，能夠保護農民在身份轉化為市民的過程中，不喪失他們本該擁有的權益，是有序的城市化的最基礎根基。

積分制度，本質仍是“身份的贖買”

土地權利有了保障，那麼下一步就是如何“進城”了。對此，《意見》提出了對應的戶籍改革路線。

具體來說，各個城市根據自身不同的人口，承載力，對就業范圍、年限、合法穩定住所等條件設置不同嚴格程度的准入門檻。對於大城市、特大城市，則可以在此基礎之上，加上參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等指標，按照總量控制、公開透明等原則，建立完善積分落戶制度。

積分制的目的在於引進高端人才，如上海的積分制度所包含的學歷、職稱、注冊公司、特定專業等等標准。在市場經濟中，高端人才能力強、素質高，承擔的稅負與創造的價值都更大，所以，本質上，他們獲取當地戶籍身份是通過自己貢獻的財政收入來換取的，是一種“身份的贖買”。

公允地說，這種贖買有一定道理。今年國家統計局對福建農民工市民化可能增加的成本與費用分攤進行了測算。結果顯示，在福建一個農民工市民化需要增加的支出約為12.9萬元。如果福建420萬農民工全部市民化，新增成本為5429億元。其中公共財政需負擔1487元，相當於2012年福建財政收入的80%。

對於這個數據，可從兩方面解讀。首先，農民工市民化絕不是恩賜，農民工在城市生活、工作，不斷通過勞動、納稅、消費為城市創造價值。隨著時間的積累，他們的奉獻會大過他們成為市民的成本。從此角度看，農民工市民化，只是把他們應得的還給他們。

但從另一個角度看，人的素質、技能、年齡都不一樣，並不是每個人為公共財政創造的價值都大於自己所享的福利。所以，通過積分制度來篩選財政貢獻高淨值人群，是基於當下國情的一種妥協，基於中國經濟發展地區差異巨大的現實，這種妥協將長期存在。

真正的問題在於，積分制度的目的是什麼？如果積分制度僅僅是篩選有財政淨值的人群，那可以說是市場的因素起主導作用，如果積分制度首要目標是滿足計劃經濟式的總量限制，那積分制度不過是行政限制的另一種形式。

□劉遠舉（上海金融與法律研究院研究員）

(責編：宋勝男)