樓繼偉：推進各級政府事權規范化法律化【2】

　　諸多事權劃分不清晰。除對外事務、國防建設屬於中央事權外，各級政府的職責並無明顯區別，地方政府擁有的事權幾乎全是中央政府事權的延伸或細化，“上下一般粗”。中央和地方職責同構嚴重，多級政府共同管理的事項過多，容易導致“幾個和尚抬水”，權力不清，責任不明，效率低下。

　　部分事權劃分不合理。一方面，應該由中央負責的國家安全、邊防公路、國際界河維護、跨流域大江大河治理、跨地區污染防治、海域和海洋使用管理、食品藥品安全以及跨區域司法管理等事關國家利益和要素自由流動的事務，中央沒有完整統起來，地方承擔了應由中央負責的事務，不僅造成權責脫節、地方動力不足，而且導致機構重疊、效率不高、職能異化、秩序紊亂。另一方面，學前教育、農村改水改廁、村容村貌等適宜地方管理的事務沒有完全放下去，中央可以無條件介入，既不利於地方因地制宜發揮主動性，也導致中央部門陷入大量的微觀事務。

　　一些事權執行不規范。部分領域事權劃分雖然明晰，但執行中常常變形走樣。如經濟總量平衡、全國市場統一等宏觀調控權集中在中央，但實踐中部分地方政府基於地方利益變通落實中央政策的情況屢見不鮮，影響了宏觀調控效果。又如，按照稅收法定、稅制統一原則，除個別中央授權事項外，稅收立法權、稅政管理權集中在中央。但一些地方在未取得授權情況下，越權制定減免稅政策，或通過財政返還等方式變相實行稅收優惠，制造稅收“窪地”，干擾地區間要素自由流動和資源有效配置，不利於維護全國統一市場。

　　中央事權明顯不足。目前，從中央支出佔比和中央公務員佔比都明顯偏小的事實看，中央政府事權明顯弱化。2013年我國公共財政預算中央本級支出隻佔全國財政支出的14.6%，如果再加上基金預算，中央本級支出佔比更低，而英國、美國和法國均高於50%，經濟合作與發展組織國家平均為46%。從人員佔比看，我國中央政府公務員僅佔公務員總數的6%，而世界平均水平在1/3左右。事權履行的過度下沉，制約市場統一、司法公正和基本公共服務均等化，與推進國家治理體系和治理能力現代化的要求不盡吻合。

　　推進各級政府事權規范化、法律化的基本思路

　　任何制度創新都必須立足本國國情。理順中央和地方事權關系，推進各級政府事權規范化、法律化，需要從我國特有的制度基礎出發，考慮獨特的歷史文化、特殊的現實背景等國情因素，堅持一般慣例與特殊國情相結合、制度創新與歷史傳承相銜接、近期改革與遠景規劃相統一、重點突破與綜合施策相協調的原則，充分考慮各項事權的內在屬性和外部性、管理信息復雜程度等因素，通過完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，建立各級政府分工合理、職責明確、各司其職、各負其責、控制有力、運轉高效的國家權力縱向配置與運行機制。

　　明晰各級政府事權配置的著力點。我國各級政府資源稟賦、功能特點不同，其事權配置的著力點也應各有側重，這樣才能更好地形成整體協同效應。一是強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權。我國是單一制國家，涉及國家主權、促進經濟總量平衡和區域協調發展、保障要素自由流動、維護生態環境安全等領域的事務，必須完整集中到中央，減少委托事權，以加強國家統一管理，確保法制統一、政令統一、市場統一。要強化中央政府宏觀管理職責和能力，推進宏觀管理目標制定和政策手段運用機制化，提高相機抉擇水平，增強宏觀調控前瞻性、科學性、針對性、協同性，強化調控措施的權威性和有效性。要完善頂層設計和制度設定，通過制度供給、制度導向、制度創新來解決制度空白、制度缺陷和制度沖突。非國有財產征收征用、民事基本制度、基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融、外貿和跨域司法、環境保護的基本制度等重要事項隻能由中央制定法律或者授權制定行政法規。中央政府要著力抓大事、管宏觀，進一步簡政放權，最大限度減少對微觀事務的管理。要強化中央在國防、外交、國家安全、關系全國統一市場、海域和海洋使用管理、食品藥品安全、生態環境安全、跨區域司法管理等領域的執法權，合理配置機構，提高行政效能。二是強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責。我國幅員遼闊、人口眾多、情況復雜、區域發展不平衡，必須注重發揮中央和地方兩個積極性。省級政府作為地方行政建制的最高層，處於中央與地方關系的重要關節點，地位和作用十分重要，發揮著承上啟下的作用。省級政府應當在中央統一領導下，在國家統一制度框架內，充分發揮主動性，因地制宜，有針對性地加強區域管理和統籌協調，理順條塊關系，把該管的事情管好管到位。要根據具體情況和實際需要用好地方立法權，統籌好區域內經濟社會發展，促進基本公共服務均等化，但所制定的地方性法規和規章不得與憲法、法律和行政法規相抵觸。要樹立全局意識，破除本位主義和地方保護主義，維護好市場統一和公平競爭。要加快政府職能轉變，對直接面向基層、量大面廣、由下級政府管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放到下級政府和基層管理，不截留不梗阻。要積極探索省以下管理體制和管理方式創新，增強保障能力，提高行政效率。三是強化市縣政府執行職責。市縣政府直接面向基層，直接服務人民群眾，必須強化執行職責，守土有責、守土盡責。要增強市縣政府執行上級政策法規的責任意識，嚴格依法行政，嚴禁搞“上有政策，下有對策”的擅自變通。民族自治區、地方的自治機關隻能依照憲法、民族區域自治法和其他法律規定的權限行使自治權。較大的市制定地方性法規應限於城市管理方面的具體事項。

(責編：劉國民)