樓繼偉：推進各級政府事權規范化法律化【3】

　　在明晰各級政府事權和支出責任的基礎上，深化行政執法體制改革，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。在縱向上，應當根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執法力量，推進執法重心向市縣政府下移，著力提高基層政府執法能力﹔在橫向上，應厘清執法機關職責權限，整合執法主體，相對集中執法權，深入推進綜合執法，努力實現執法機構的精簡和統一。要完善行政執法程序，創新行政執法方式，嚴格行政執法人員管理，全面落實行政執法責任制。

　　完善政府事權劃分的法律制度。具有臨時憲法性質的1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》規定，“中央人民政府與地方人民政府間職權的劃分，應按照各項事務的性質，由中央人民政府委員會以法令加以規定，使之既利於國家統一，又利於因地制宜。”新的歷史時期，應當繼承和發展這一科學規定。一是在憲法中明確事權劃分原則，對中央和地方各自專有事權、共有事權、委托事權等形態作出原則規定。其中，中央事權可以規定得大一些，除適當例舉國防、外交、國家安全、貨幣等事務為中央專有事權外，憲法對其他中央事權可隻做原則性保留的規定。同時，明確地方事權行使應以不損害政治穩定、市場統一和其他地區利益為原則。二是明確中央和地方事權劃分必須以法律為載體。以立法程序中的公開透明、民主參與取代行政決策中的個別博弈、討價還價﹔以法律的權威性保証政府間事權劃分的穩定性和連續性﹔宜研究修改立法法，明確在行政法規與地方性法規不一致時，由全國人大常委會以事權劃分為依據確定兩者的適用問題，同時明確建立與政府事權劃分相匹配、與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保証事權劃分有效性與司法公正性。三是完善有關法律制度，明確相應事權歸屬。以憲法確立的事權劃分原則為指導，通過立改廢等多種形式，在各相關單行法律中具體規定該領域事務的事權劃分：除中央事權外，將具有地域管理信息優勢但對其他區域影響較大的公共產品和服務，如部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央與地方共同事權，規定由地方組織實施，中央和地方共同承擔支出責任﹔將地域信息性強、外部性不顯著並主要與當地居民利益直接相關的事務放給地方，增強地方政府的責任與活力，滿足差異化公共服務偏好。

　　加快推動相關領域改革。一是切實推進政府職能轉變。合理明確的政府職能是推進各級政府事權規范化、法律化的前提條件。要圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，處理好政府與市場、政府與社會的關系，加快政府職能轉變，並通過法律方式界定政府職能邊界，強調建立和維護統一市場、促進要素自由流動、價格主要由市場決定等保障市場決定資源配置的核心要素，切實將政府職責和作用聚焦於保持宏觀經濟穩定、加強和優化公共服務、保障公平競爭、加強市場監管、維護市場秩序、推動可持續發展、促進共同富裕、彌補市場失靈。二是明確界定中央和地方的支出責任。在明晰事權的基礎上，進一步明確中央承擔中央事權的支出責任，地方承擔地方事權的支出責任，中央和地方按規定分擔共同事權的支出責任。中央可以通過安排轉移支付，將部分事權委托給地方承擔。根據事權和支出責任，在法律法規明確規定的前提下，中央應對財力困難的地區進行一般性轉移支付，省級政府也要相應承擔均衡區域內財力差距的責任，健全省以下轉移支付制度。三是加強財稅立法。首先，研究制定規范中央和地方財政關系的財政法律制度。總的看來，預算法是預算管理的程序法。在修訂預算法的基礎上，還應制定財政基本法、財政轉移支付法等實體法，圍繞規范中央和地方財政管理，明確各級政府財政管理權限、各級財政收支范圍、政府間轉移支付等內容，對政府性基金、行政事業性收費、國家資產、資源權益作出原則規定，營造嚴格財經紀律、硬化政府間預算約束的運行環境。其次，落實稅收法定原則。研究制定稅收基本法，完善稅收征管法律制度，明確中央與地方的稅收立法權限和稅收征管權限，授權各省、自治區、直轄市在遵循國家統一稅收法律的基礎上，在堅持不對生產和流通環節課稅、不實行地域歧視政策的前提下，就地方稅的稅目稅率調整、稅收減免等事項作出規定。此外，按照黨的十八屆三中全會要求，對其他立法中涉及財稅事項的內容進行評估，清理規范重點支出挂鉤事項等。

(責編：劉國民)