法官吴元中：法治的关键在施行宪法

1月7日，在北京举行的全国政法工作电视电话工作会议上，中央政法委书记孟建柱提出要推进法治建设。中国政法大学副校长马怀德就此认为，法治中国就是大家都守法，但首先是领导干部守法。

马先生的看法对于法治建设当然重要，却不是现代法治的要旨。

众所周知，法治与人治之别并不在于普通民众是否守法，因为民众在任何时代都是被要求守法的。比如，在秦王朝的严刑峻法之下，民众的守法意识恐怕比任何时代都强，以至于人们在路上相互碰到时，连话也不敢说，只能以目示意。老百姓守法是任何社会维持秩序都必需的要求，对他们而言，在法治之下与人治之下并没有什么两样，平民百姓守法也就不是法治区别于人治的特征。

同样，对各级官员而言，尽管在人治制度下他们往往能在有限的权力空间随心所欲，但他们也受制于上级权力，特别是最高权力，根本上也是要受最高权力所制定的法律与规则的规范，并以对其忠实执行为己任的。而且，如果他们犯法，虽然会因为特权制度的存在而可能比一般民众受到的处罚轻些，但却同样是要受处罚的。因而，领导干部是否首先守法，也同样不是人治与法治相区别的关键。

实际上，法治不是体现在绝大多数人与法律的关系上，而是发端于个别人与法律的关系上。近代法治根本就是国王与法律关系完全扭转的体现。法治的秩序确立之前，国王口含天宪，他说的话就是法律，法律实质上也不过是他的意志的书面形式，与口头形式并无本质区别。加上国王颁布法律是为了统治他人（当然包括各级官吏）的，所以尽管为了有效统治，理性要求他不能胡乱制定法律和自坏其法，但在统治者与被统治者二分的“家天下”而不是共天下的社会结构下，国王自身是不在其统治对象之列的，也就不会受他自己制定的法律的真正约束。

因此，法治之前的人治社会，根本上表现为国王的一人之治而不是所有官吏的人治。作为绝对的统治者，只有国王自己是“法自言出”、不受法律约束并且必然在法律之上的。而法治使得国王处于法律之下，国家中最高的从此是法律而不再是国王。所以，法治的关键在于最高权力者对法律的就范和受法律约束，而不是下级官吏和社会民众的守法和被法律管辖，后一种情况是任何制度下的共同特征。 来源：东方早报

随着时代发展和民主制的广泛兴起，君主专制体制被赶出历史舞台，现代国家中普遍没有了国王。然而，替代国王角色的最高权威仍然存在，却是不争的事实，所以对国家的实际最高权威施加限制，使其处于法律之下而不能为所欲为，就构成了作为国家根本大法的宪法的主要任务。这也是现代国家纷纷制定宪法的原因。而且宪法之所以神圣，正体现在对最高权力的约束和比最高权威更高、使其只能遵守而不能违反的效力上。

宪法的神圣是对权力体制尤其是最高权威而言的。在人民是唯一主权者的现代间接民主制度下，任何权力行使者性质上都只是主权者的受托人，而不是真正的主权者，所以要受人民制定的宪法的绝对控制。也只有使最高权力和所有政治权威都受到有效约束而不是自行其是，才能保证其权力的行使和为人民制定的法律是有益而不是暴虐的。近现代法律之所以不再被认为是套在人民头上的枷锁而是自由的保证，就在于它是人民自身需要的，同时从根本上控制住了权力，使之不能在宪法之外行使与运行，人民不受权力的非法干预。

所以，法治的根本问题不是人民或掌权者等任何个人的守法问题，而是权力守宪和能否被宪法控制的问题，是权力特别是最高权力能否被有效制约的问题。上世纪七十年代末复出的邓小平同志深切体会到了权力不受制约的危害，恢复了法制建设，使国家逐步走向了法制化轨道。而法制的发展方向就是法治，依法治国和建设法治国家早已写入了我国的宪法。习近平总书记也在纪念1982年宪法颁行三十周年时明确指出，要保证宪法获得实施。

宪法的实施既是当前的社会需要，也是实现法治的关键和必然要求。当前在强调领导干部带头守法的同时，必须注重宪法秩序建设、加强宪法的实施。

（来源：东方早报 作者系山东济南市市中区人民法院法官）