熊伟：八问中国财税政策【2】

问题五，预算公开有什么实际意义？预算公开与预算透明有没有区别？公开预算最大的难点在哪里？有没有直接有效的办法可以推进预算公开？

预算公开意味着财政信息向社会充分披露，意味着老百姓有机会了解财政决策。预算公开一方面是为了满足公众的知情权，便于人民当家作主，另一方面，它将对政府形成高度的压力，督促其依法行政、合理开支。一旦预算信息得到充分的披露，财政违法违规就随时可能大白于天下。

目前，中国对预算公开的要求还仅限于预算结果，并未扩展到预算草案和预算审批过程，这是预算公开与预算透明最大的区别。目前，法治发达国家都已经做到公开预算草案，充分征求民众意见，预算审批过程则通过公共媒体全过程直播。这是中国预算法制的发展方向。这次预算法修改后，若能做到预算结果充分公开，也算是一个不小的进步。

预算公开有两个难点。首先是主观方面的。一旦预算全部公开，会让很多不规范的开支大白于天下，引发社会对政府的广泛质疑。另一个方面是客观困难。由于预算编制本身比较粗糙，其内容的可执行性比较差，有些敏感信息不好统计，难以回答公众的质疑。

为解决这两个问题，一方面要对政府课以强制性的义务，要求其按照法定的标准和程序公布预算，否则追究法律责任，另一方面也要提高预算编制技术，完善预算收支分类体系。与此同时，还要赋予公民申请预算公开的权利，对于不充分的信息公开，允许公民进行复议和诉讼，用外在的力量推行预算公开。

还有一个最直接有效的办法，就是让预算审批机关公布预算。既然预算由人大审批通过，人大当然掌握全部预算信息，由其向社会公布不仅可行，而且也是在履行道义上的责任。人大自己不公布预算，转而要求政府来公布，这种舍近求远的做法令人费解。

问题六，地方政府的举债权是否应该受到限制？如何评价预算法修正案一审稿和二审稿在这个问题上的差别？

受分税制财政管理体制的影响，中国地方政府并不是一个独立的财政主体，而只是相当于中央财政的下属分支机构。地方的财政收入并不稳定，随时有可能被中央拿走，影响地方的偿债能力。

既然地方不具有独立的偿债能力，地方所举借的债务，风险可能会转嫁给中央。另外，考虑到地方官员的任期制和交流制，以及与GDP挂钩的政绩考核机制，只要有机会，地方首长会推动当地不断扩大债务规模，风险则留给继任者。

从目前的政治生态看，寄希望于地方人大控制地方债务还不现实。所以，地方的举债权还是要受到中央控制。

预算法修正案一审稿曾经确认地方的举债权，由国务院实行额度控制。地方争取到发债额度后，再向同级人大申请审批。考虑到目前地方债务膨胀，风险加大，二审稿恢复了现行预算法的规定。

从实际效果上看，一审稿和二审稿的差别并不大。按照一审稿，虽然地方有发债的权利，但是必须受到国务院的额度控制。按照二审稿，虽然一般情况下地方不得发行债券，但是，如果法律另有规定或者国务院特批，发行债券仍然不是不可能。2009年以来，国务院每年批准2000亿元地方债券，就是例证。

问题七，新预算法通过后，对政府财政支出的约束是增强了，还是削弱了？你认为比较突出的需要约束而没有约束的案例是什么？金融危机期间四万亿的案例还会继续吗？

这次的预算法修正案如果不做任何修改，直接通过，其对政府财政支出的约束在一些方面有所增强，但在一些关键问题上反而有很大的退步。

增强的方面体现在，预算外收支将不复存在，预算信息可以更充分地向社会公开，预算超收收入的支出受到更多限制，预算调整的范围更加明确具体。

规范和约束财政支出方面最大的一个败笔在于，央行经理国库改为财政部主管国库之后，中国人民银行对财政的监督职能将不复存在，财政部兼具“会计”和“出纳”的职能，非常不利于财政监督，公款的安全性会大大降低。

此外，由于政府部门可以继续在商业银行开立财政专户，而专户里的资金不需要遵守零余额原则，无法实现专户与国库单一账户的联通，大量的财政资金将游离于国库监管之外，为预算外资金的变相生存提供了便利。

至于非常时期的财政投资计划，是否还会不经过人大审批，直接由政府拍板决定，这其实不是因为当时的预算法不完善，而是因为人大缺乏足够的权威。

预算调整必须经过人大常委会审批，这是预算法中早就确认的原则。基于这个认识，预算法修改完善后，将来是不是还会出现类似的案例，不好评说。