熊伟：八问中国财税政策

随着国家财政收入的持续高速增长，民众对减税的呼声也有增多。民众对税负的直观感受背后反映的是怎样的政策安排？政府的收入与支出应该遵循怎样的原则？很多相关问题需要厘清，本文对此一一解答，望能对推动中国财税政策的进步有所裨益。

问题一，现行的宏观税负大致处于什么状态？这个指标真能反映纳税人的负担情况吗？应该如何比较和衡量不同国家的宏观税负？

2011年，全国税收占GDP的比重大约为20%。单看这个数字，中国的宏观税负并不高。但中国的财政收入除了税之外，还有其他多种形式。2011年，仅公共预算收入、国有资本经营预算收入、政府性基金预算收入之和就高达15万亿元，占GDP的比重将近32%，与发达国家相比大致持平。加上社会保障收入，财政收入占GDP的比重高达38%，即便与欧洲福利国家相比，这个数字也毫不逊色。

无论是税还是其他财政收入形式，对于人民而言都是一种财产牺牲。同样的财产牺牲，中国的民众是否得到了与发达国家国民一样的公共服务？看看中国境内全世界里程最长的收费公路，以及城市里面争相收费的道路、桥梁，对比一下金碧辉煌的公务大楼和低效拖沓的政府服务，观察一下慷慨大方的“三公”消费，体验一下残缺不全、水平低下的社会保障制度，结论不难得出。

因此，宏观税负这个单项指标并没有太大的实际意义。中国纳税人税负重不重，还必须考虑其他财政负担，更要评估政府提供公共服务的质量。

如果财政收入并没有用于公共用途，真正服务于民众的需要，而是用于政府及其官僚的享受，税负再低也不能构筑税收的正义基础。假如财政真正“取之于民、用之于民”，政府切实履行服务民众的职责，即便需要多交一些税费，我相信民众也会理解和支持。

问题二，政府课税的合法性如何建构？课税有没有底线？在中国，大部分税收都是由国务院立法的，这种现象合理吗？税收法定是否仍然是一项值得尊崇的原则？

通常，政府课税的合法性可以从两个方面建构，第一，课税经过纳税人的同意；第二，税款用于正当的用途。中国税收宣传的口号“取之于民、用之于民”展现的就是第二个角度。确实，税款如果能够用于正当用途，说明政府没有任何私利，课税的合法性当然毋庸置疑。然而，如果纳税人失去了对税收的控制权，谁能保证政府一定会将税款用于人民，而不是自我享受？谁能保证政府决策不出现错误？建立在纳税人同意基础上的税收，其合法性才能真正体现出来。

在现代社会中，纳税人并不直接行使课税同意权，而是借助代议制表达自己的立场。纳税人选举代表组成议会，政府的课税方案必须经过议会同意，或者说，政府课税必须有法律依据。通过这种设计，政府课税不能随心所欲，而必须受到议会的制约。政府是否确实需要这笔钱，这笔钱将用于何种用途，课税是否触及纳税人基本权，课税方案是否科学合理，议会必须进行深入审查。

毫无疑问，课税必须遵守底线，无论是政府还是立法机关都不得触犯。例如，税收不得侵犯公民的生存权、职业选择自由、宗教信仰自由，不得过度侵犯公民的财产权，等等。政府提交的税法草案如涉及上述内容，立法机关有权修改或否决；立法机关通过的税法如涉及上述内容，则应启动违宪审查机制，确保公民的基本权利不受侵犯。

中国目前的大部分税法都是国务院制定的，这会产生问题。虽然国务院强调其得到了全国人大的授权，其行为具有合法性，但是，单凭常识就能知道，既当运动员又当裁判有失公正。

更何况，2000年生效的《立法法》已经明确，有关税收方面的基本制度只能制定法律。开征新税种涉及纳税人的财产牺牲，当然属于这种专属立法的类型，理应由全国人大制定法律，而不能由国务院制定行政法规。所以，在中国，税收法定仍然是一项值得推崇的原则，也是税收立法今后要不断追求的目标。

问题三，除了税之外，政府还有大量的收费。这些收费具体可分为哪些类型？政府收费的合法性在哪里？应该从哪些方面对政府收费进行规范和控制？

确实，除了税之外，政府不仅征收行政事业性收费，还要征收政府性基金，这些都属于通常意义上的政府收费。

行政事业性收费的主要目的在于弥补行政成本，促进财政公平。例如，证件工本费如果由税收承担，对于不需要申请这些证件的纳税人而言，会形成不公平的效果。另一方面，行政事业性收费还具有提高效率的作用。例如，高速公路的收费客观上排除了一部分车流，有助于保障公路通行的畅通。

除了数量庞大的行政事业性收费外，中国还有30余种政府性基金，如民航发展基金、教育费附加等。在行政事业性收费关系中，缴费人必须从政府服务中得到直接利益，但在政府性基金关系中，基金收入并不能直接让缴费人受益，而只是使用于与缴费人行为有关的一些事业。

在一个国家的财政收入结构中，税收通常占据绝对的比重，政府收费的收入规模十分有限。况且，行政收费关系中，缴费人会从政府服务中受益，无论是直接还是间接。正因为如此，法律对政府收费的控制通常没有像对税收那样严格。在遵守法律基准的前提下，政府可以决定开征某些收费项目，不需要每一项收费都制定一项法律。

不过，政府性基金的性质更接近税收，因此，相比行政事业性收费，法律对政府性基金的规范应该更加严格。目前，中国政府性基金的设立条件十分宽松，只要有中共中央或国务院的文件依据，政府就可以开征某个政府性基金项目，这种做法明显有悖于财政法治的要求。

对于行政事业性收费，立法机关应该制定专门的法律，规范收费的标准、程序、责任和救济。而对于政府性基金，目前至少要做到国务院立法，一项政府性基金制定一个行政法规。将来条件成熟时，再将其上升到法律层面。

问题四，预算法征求意见稿最突出的问题是什么？

预算是人民管理政府的工具，预算法要处理的核心问题是，人民经由代议机关监督和管理政府，而不仅仅是政府自我管理。从修正案现有的内容看，预算的定位偏差仍然没有纠正，人民代表大会的中心地位没有体现出来，预算仍然主要处理政府内部事务。

例如，预算法第一条关于立法宗旨的表述，沿袭了1988年《国家预算管理条例》的规定，以计划经济条件下的国家分配论财政思想为指导，强调预算的管理和宏观调控职能，而不是为了规范政府财政收支、保障公款安全和效率，与市场经济条件下的公共财政理念格格不入。而修正案对此只字未改，说明其指导思想相当陈旧。

对于预算每年4月份之后才开始执行的问题，此次预算法修正案不仅没有采取任何措施，反而赋予了其合法性，允许政府在没有预算的情况下自行动用公款，这是对人大权威极大的挑战，也有悖于现代政府治理的原则。

此外，修正案对政府如何组织收入津津乐道，对如何进行财政支出却语焉不详，特别是对于预算审批程序惜墨如金，充分说明政府在此次修法中的主导作用，而立法机关的影响力非常有限。

预算是人民管理政府的工具，其作用需要借助人大发挥出来。如果在预算法修正案中不能强化人大的权力，而只是尽可能让政府行使更多的便利，这种立法理念无疑十分落后。我个人认为，此次预算法修正案最大的问题就在这里。