徐康宁：下一步改革应关注系统性突破

中国的经济社会进程又到了一个新阶段。改革千头万绪，涉及方方面面，牵一发而动全身，新时期改革的基本思路应当在总结原有经验的基础上，更加关注突出系统性改革以及改革的系统性突破。

中国需要改革的系统观

在改革初期，为了取得改革的突破口，往往会在某些领域或某些层面上推出一些重要的改革措施，以取得变革效果。一般来说，局部突破以及层层递进是改革初期的典型特征。例如，我国的改革是从农村首开先河的，取得经验后，再着手城市经济体制的改革以及国有企业改革等。这些举措是中国改革事业的创举，是中国改革者在没有经验可循的情况下自行摸索规律取得成功的重要经验。不过，今天则是在一个全新的时空观中研究改革，改革理应有更高的目标，改革也要体现科学发展的要求，不能仍然停留在以前的视野范围和认识水平。

另一方面，局部突破模式虽在短时间内产生明显绩效，解决一些紧迫问题，但从长远看也容易产生各局部之间不够均衡的一面。今天出现的一些深层次矛盾和问题，既是由于一些过去绕开的难题逐渐浮现，也是因为过去的改革重在局部突破，局部问题有所解决，但全局矛盾并没触及，甚至因长期积累反而有所加重。

中国过去十多年房地产市场宏观调控的情况也再次证明系统性改革的必要性。过去多年，从中央到地方一轮又一轮的房地产市场调控意在控制过高房价，但由于房地产市场不仅关联到市场交易本身，而且也涉及土地制度、财税制度、城市管理制度等多方面内容，在地方政府垄断土地供给以及过分依赖土地财政的局面下，任何缺乏系统性设计仅仅对市场交易本身进行调控(而且是单方面对需求进行调控)都是难以奏效的。

时至今日，我们仍然没有足够多的经验可以按部就班地推进新的改革，别的国家也没有给我们提供有益的经验，在许多领域和问题上依然要采用探索和尝试的办法，但经过多年探索，我们对市场经济的发展规律已经有了比较充分的认识，今后一段时间的改革，理应更要强调系统性、整体性和协同性，更要突出系统设计，更要有改革的系统观，追求改革的综合效益。

“点线式”改革问题不少

国家主席习近平日前就提出，三中全会将会提出综合改革方案，就全面深化改革进行总体部署。应该说，现阶段中国社会对改革的共识、期待和要求在明显提高，改革应有所突破，但这个突破不再是“放开局部、捆住全体”的“点线式”的突破，而是一种整体突破，一种有利于关系协调的全局性、系统性突破。

所谓系统性突破，是指改革思路与方案能够比较全面涵盖现行经济体制主要领域或关键领域，各领域的改革相互间衔接协同，改革的红利惠及绝大部分民众，促进经济运行的质量明显提高，促进民生明显改善。

诚然，在任何时候都不可能就改革设计一个尽善尽美的总体方案，但在基本条件具备情况下，尤其是在改革的深层次问题显露和各种体制关系交织在一起的情况下，探索总体方案总比仅仅寻求局部改革要好，从而防止改革中的局部效应代替全局效应，防止个别问题的解决掩盖整体问题，防止旧矛盾消失背后出现新矛盾。

因此，从中国改革开放30多年进程的经验看，要寻求系统性突破，主要着力点应该放在要素、市场和政府职能这三个层面上。这是因为尽管改革已经进行多年，但是生产要素市场仍有很大残缺，如大量集体土地不能进入市场带来众多问题；同时资源、基础设施和金融领域国企一家独大，民企进入无门，甚至一些央企公开从事房地产业等事实也显示出中国市场边界的模糊不清；而政府也经常跨界越权，甚至用政府行为代替企业，造成政府错位甚至权力寻租。

从市场经济运行机制来看，生产要素是市场经济的基本力量，市场是其基本关系，政府职能是市场经济的基本保障，三者各自影响广泛，又彼此相互关联，构成一个巨大的系统，如果能在这三个方面深化改革并加强相互协同，一定能实现改革的系统性突破。

土地制度改革是核心问题之一

在生产要素方面，核心问题之一是土地制度改革。对于面广量大的农用集体土地，可采用土地入股、使用权转让、土地长期租用等多种方式，让土地在一定的条件下进入市场，充分发挥土地的市场机制功能，促进土地规模化经营，把部分农民转变为农业产业工人。对于城市周边的非农用集体土地，则应尽可能以创造土地市场为改革主要方向，通过政府制定规则加以引导和组织，让土地所有者在直接交易中得益。如果朝着这个方向改革，不仅可以最大限度保障农民利益，而且可以杜绝“小产权房”等“怪胎”。

在市场制度的改革方面，核心依然是放开市场准入，严格限制垄断范围，促进公平竞争。除了极少数特殊领域，能打破垄断的应尽量打破垄断。法不禁止的地方，应当允许社会资本自由进入和退出，开展公平竞争。对于市场准入问题，应当着眼于考虑采取制定“负面清单”的思路，即先划出需要保护或限制竞争的产业与领域，在“清单”之外，则尽可能允许民营资本或私人企业进入经营。

至于政府职能改革，一个核心问题就是财税体制改革。造成地方政府财力负担过重、对土地财政过度依赖、地方债务严重等问题的关键是政府职能的定位不准确，不同层级之间政府的功能划分不合理。当前，对于义务教育、基本医疗、退休养老这些基本的社会保障和公共产品，全国理应有一个基本相同的最低标准，由国家层面统筹财力解决，以实现基本社会保障和公共产品全民均等化。

总之，深化改革的关键是促进更多的生产要素真正进入市场、更大范围地放开市场以及切实处理好政府职能与市场经济之间的关系，这是改革取得系统性突破的核心方向。▲(作者是东南大学经济管理学院院长、中国世界经济学会副会长)

(责编：邹雅婷)