王志浩：中国高层领导人释放全力实施改革信号【2】

《决定》中最显著的一点是明确提出市场配置资源。习近平总书记将这一点放在关于重大问题解释的第一条，他指出，十四大以来的20多年间，一直在根据实践拓展和认识深化寻找对政府和市场关系的科学定位。

1992年十四大提出使市场在资源配置中起“基础性”作用，经过20多年的实践，中央认为对这个问题从理论上作出新的表述的时机已经成熟，应该把市场在资源配置中的“基础性”作用改为“决定性”作用，在这一番回顾之后，他进一步指出：“理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式”。读者中的马克思主义者可能会大吃一惊：通过受控制的价格和公共所有权实行国家配置资源是马克思主义的两个核心信条，其中一个已被埋葬。

从目前的官方表述看，政府在资源配置中起其次作用。这一表述应能具有非常深远的涵义：市场应该决定大部分价格(公用事业价格改革显然即将开启)，国家补贴应该受到限制(因为扭曲了正常的价格形成机制)，私有产权应受到尊重(不能违背所有权人意志强行征用)，行业准入门槛应该降低(应由价格来配置资源，而不是行政部门)，资本管制应该放松，降低国家对商业的各种干预。全会文件中洋溢着这样的精神，仿佛北极星照耀着政策细节。这是改革者的重大胜利。

习总书记谈到的第二个重大问题冲淡了这一胜利，“坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。国有企业改革历来是分歧最大的一个领域。此次全会召开之前，普遍认为国企改革很难在今年“破题”，恐怕要留待日后。

改革者希望放开要素价格和降低政府干预能够改变国企的经营环境，迫使它们提高效率，否则将被淘汰，国企可能会要求政策支持，在这一时点可以进行国企改革，要求其与母公司集团合并，向国家财政上缴一定比例的红利等。

三中全会召开之前一段时间关于国企改革的呼声很高，国务院发展研究中心为十八届三中全会提交的“383”改革方案总报告突然引起极大关注。这份报告总体较为激进，其中提出将国企按性质进行分类，鼓励非战略性行业国企所有权多元化，同时，所有国企联合成立独立于国资委的国资基金，监督国有资本持有情况。

《决定》全文并没有提出对国企经营模式或所有权进行根本性改革，但却提出一些有针对性地举措，提高国企经营效率。提出必须毫不动摇巩固和发展国有经济，坚持公有制主体地位。全文释放出的一些国企改革迹象包括：

《决定》全文相关篇幅使用“国有资本”，而不是“国有企业”(“383”改革方案报告中也使用这一词汇)，暗示党更希望以持有商业资产获得股权回报的方式对待国有资产，而不是以它们的规模或可用作“国家调控工具”的能力。

全文指出国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。言外之外，国企不应集中在房地产、汽车、餐饮和钢铁等竞争性行业和非战略性行业。但全文没有明确提出要求央企退出这些领域，这一点较为令人失望。

全文中提到向更多民营资本开放竞争性行业，可惜一带而过。

可以看出，领导层意识到当前国有资本领域出现的很多弊端和问题，因而提出探索推进国有企业财务预算等重大信息公开，合理规范国有企业管理人员薪酬水平、职务消费、业务消费等。但我们担心在没有新的外部监督(例如引进外部股东)的情况下，这一目标难以实现。

《决定》提出到2020年将国有资本收益上缴公共财政比例提高到30%。这是重要的一步举措。今年年初国务院批转《关于深化收入分配制度改革若干意见》中对此的表述较为含混。目前，央行并不向中央财政上缴红利，央企红利中的相当一部分由国资委再分配给其他国企。在一份纲领性文件中，明确30%的比例，暗示这是一条不容商榷的红线。

全文中另一个引人注目却尚不明确的决议是提出划转部分国有资本充实社会保障基金，这是长期以来改革派的另一个呼声。社会保障基金获得国企股权后，就可以直接获得红利分配，派遣独立董事，这将促使国企治理迈出新的步伐。假若未来几年配套措施进一步跟进，国企经营效率会有显著提高。关键在于这些措施实施的力度。我们感觉部分领域改革仍会有较大分歧，一些含义不清晰的决议与短期内的实施路径仍不明确。

全会文件中使用较多篇幅谈到政府职能改革，这是摆在国务院总理李克强面前的一份重任，即深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理。

最近李克强总理在中国工会第十六大会议上深入浅出地分析了当前经济形势，他举了一个大学生毕业后在老家开书店受阻的事例。这位大学生在开店前办理各种手续，盖了几十个公章，新开张的店铺不断面临着各种检查，有执法队员检查完之后称，店铺的玻璃颜色不对需要改进。当得知这位大学生已没有钱进行店面改造之后，执法人员就采取了用书来抵偿的办法，从书店取走了几十本书。经历过各种人员的反复“检查”之后，这位大学生终于“不堪重负”，关掉了好不容易才开起来的书店。

国务院总理以生动的实例公开谈论行政机关的弊端是一个突破。只有取消、简化审批权限，才能降低腐败空间。同样，关键在于政策从中央到地方能够得到严格实施。

我们留意到，《决定》未提及行政区划改革，也就是取消乡和地级市，将当前的五级行政区划压缩为三级区划(中央、省、县)，仅提出有条件的地方探索推进省直接管理县(市)体制改革。据我们的理解，行政区划改革尚未获得足够的支持。政府职能改革真正启动后，政府机构过于庞大，当前五级行政体下职能重叠的现象需要下大力气解决。下面我们来看财税体制改革。

《决定》提出改进预算管理制度，建立中央和地方政府债务管理及风险预警机制，完善一般性转移支付增长机制，推进增值税改革，加快资源税改革，加快房地产税立法并适时推进改革。全文明确提出允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道(但估计地方政府发债不会很快形成规模)。

长期以来对于当前五级行政区划的争论难点集中在每一级政府应承担哪些事权和支出责任。目前医疗和教育支出由于依靠地方财政，力度受到很大限制，且各地的差距较大。

改革倡导者的目标是将此类事权部分地向上集中，这种情况可能已经发生，但《决定》没有确提出政策规划。总体看来，全文中关于事权和财力格局的表述需进一步厘清，其中提到中央通过转移支付承担一部分事权表明，短期内政策变化不大。

金融体系改革与我们的预期基本一致，包括加快推进利率市场化，推动资本市场双向开放，允许开设民营银行，给予企业更大自由发行外债，有序提高跨境资本和金融交易可兑换程度推动跨境交易。市场的另一个胜利是《决定》全文提出推进股票发行注册制改革。这一举措可以解决现行股票发行审核制度下的权力腐败。中国人民银行一直提倡的存款保险制度和金融机构市场化退出机制也获得全会决定支持，这两点对于利率市场化改革顺利完成和妥善或解决或即将到来的不良贷款高潮至关重要。

全文提出建立城乡统一的建设用地市场。在符合一定条件的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，提高农民收入，并提出将选择试点进一步推进包括农民住房财产权在内的土地制度改革(可参见《中国政府或将放开农村土地流转》)。

中央将成立由国务院李克强领导的全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。这是一项积极的举措，因为我们的确需要一个推动改革的高级别领导机构。近几个月一些学者和改革派(吴敬琏、高尚全、张维迎等)呼吁成立一个类似上世纪80年代的改革领导小组。现在，改革有了路线图，关键在于各项措施的实施。我们对未来几年的改革前景持审慎乐观。

(本文作者介绍：渣打银行中国区首席经济学家。毕业于剑桥大学，在伦敦政治经济学院取得博士学位。)

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(责编：牛宁)