陶然：中国改革应遵循怎样的逻辑与顺序？【6】

当然，仅仅采用前述改革措施，仍然很难说服地方政府支持改革。这是因为地方政府还有很多城市建设已在进行或将要进行，手上还有大量存量债务也要偿还，他们必然希望进一步垄断土地供应。

但中央政府和地方政府都应该明白，目前中国地方依靠“土地财政”、“土地金融”并以高负债推动的大规模工业开发区、新城区建设，确实是一个“击鼓传花”式的“庞氏骗局”，不改革只有死路一条。必须痛下决心加以改变，但同时也需要指出，即使不再按照传统方式征地，地方政府手中仍握有包括大量工业用地在内的存量土地。完全可以通过对这些存量土地更集约化利用和用地结构调整来确保未来十年左右过渡期内地方政府持续获取的土地收益。具体而言，由于各地杀价招商引资，中国绝大部分城市工业用地效率非常低下，因此，完全可以考虑采取包括空地闲置税，规划调整、政府与厂商合作开发等各种手段，推动政府与原工业用地者重新谈判。

当然，中央需要在商、住用地“招、拍、挂”出让的政策上进行相应调整，允许地方政府与原土地权利人（那些已获低价工业用地的制造业投资者）之间建立一个合理的收益分配谈判机制。政府可以逐步调整规划用地性质，同时允许原工业用地厂商直接与商住用地开发商进行土地交易，政府通过累进土地增值税（或商住用地出让金补交）来获得土地变性所带来的部分增值收益。这种做法，在以前划拨用地入市的操作中早有经验，因此不难推动。 此外，上述措施带来的商住用地开发，还可以为地方政府带来可观的营业税等税收。

我们的测算表明，如果措施得当，过渡期内上述措施基本可以覆盖地方政府因为土地制度改革而带来的财政损失，并为地方政府偿还巨额债务创造相当资源。

前述两方面措施结合，就有助于消化目前中国严重过剩的钢铁、建材等房地产相关行业的过剩产能，有助于化解地方政府的巨额存量债务；这些措施不仅可以逐步消解城市房地产泡沫，让城市居民将其收入更多用于非住房消费，还可促进流动人口实现举家迁移，抑制城市中、低端劳动力工资的过快上涨；上述措施有助于流动人口子女实现城市公立学校就学，配合各省高考入学指标随就学儿童人数的调整，也可以解决流动人口子女异地就学、升学的问题，从而实现户籍改革的突破。上述改革措施可以从多方面增加内需、促进经济增长与社会和谐，为未来长期建立以财产税和市政债为主体的地方公共财政体系赢得宝贵的转轨期。

我认为，考虑到中国目前需要进行的各种改革所涉及利益格局复杂性及真正推行改革的所面临的难度，政府现在就应该在制定全局性的改革规划后，全力推动学术界乃至民间对一些重大政策改革问题进行深入的公共政策辩论。唯有如此，才能够真正助推改革，给改革者增加动力，让被改革者产生压力。

当中国的改革走到了今天，无论是学术界的充分准备和有效辩论、还是学术界与政府部门的良性互动，对正确选择改革突破口都非常重要。即使选择对了改革的突破口和顺序，也还需要政府领导人推动改革的坚强决心和推动改革的高度政治能力和智慧，才有可能最后实现改革的目标，避免经济和社会出现大问题。

（注：本文作者系中国人民大学经济学院教授，清华——布鲁金斯中心代理主任。本文仅代表作者个人观点，责编 mojing.huo@ftchinese.com）

(责编：牛宁)