FT中文网：土地改革需还权于农民【4】

在风起云涌的城镇化进程中，在对农民补偿时，我们可能关注有形的房、有形的地、有形的树和井。但对这有形的房、地、树和井所承载的无形的故土、故乡、乡情、文化乃至于根，却缺乏重视。在中国，农民不是一个“职业”，而是一种“身份”，有了这个身份便有地，有了地便有房有树有粮食，而有房有树有粮食便有了生存与保障、有了繁衍与生活。这就是值得我们特别需要关注的农民的“身份权”。

另一个村庄，叫作小岗村。这个村子35年前的大包干为中国农村改革杀开了一条血路。而在今年的小岗村，46岁的农民韩庆红手持“先期交出土地决定书”、“领取提存物通知书”，却至今不愿去领取10万元补偿金，因为他认为只要领了、花了，政府便不会再管他了，他对自己的未来生活充满迷茫。经济学家曾说，土地是财富之母，劳动是财富之父。韩庆红们未来已无地，更不可能在土地上劳动，何来财富？而另谋生计，缺少一技之长的他们却前景堪忧。如果小堡村的例子说的是对“过去”的“补偿”，主题词是“身份权”；那么小岗村的例子说的则是对“未来”的“保障”，核心是“发展权”，正可谓“过去补不够，未来无保障”。

现行《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的用途给予补偿”，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。按照这一标准，征农民一亩地，只需赔偿农民区区数万元。国务院法制办主任宋大涵曾表示，上述“法定补偿办法存在缺陷，标准偏低且规定过死，被征地农民长远生计保障不足”。

2012年12月27日，十一届全国人大常委会第三十次会议分组审议了《土地管理法》修正案草案。在这次提交审议的草案中，将其明确修改为：“征收农民集体所有的土地，应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序，给予公平补偿”。这一修正案删除了按土地原有用途补偿和30倍补偿上限的规定，意味着土地年产值以外的其他因素，包括土地区位、供求关系及土地对农民的就业和社会保障功能等，有可能被记入到补偿金额中，也即农民的“身份权”和“发展权”将得到承认和尊重。我们期待着这一修改尽早通过并实施。

农民个人除了在土地征收过程中介入国家、集体间的收益分配外，还有一个重要权利，那就是作为集体的成员，以“成员权”从集体经济组织的发展中分享利益、分配收益。正可谓“大河有水小河满”。然而在现实中，集体组织产权不明、治理不清、管理混乱，常常造成农民无法实现相应权益。

十八大“决定”为此也有“保障农民集体经济组织成员的权利”的表述。要保障这一权利，应当构建集体组织的法律主体，如构建股份合作社，使“共同共有”向“按份共有”过渡。“按份共有”可以使产权相对明晰，管理趋于规范，实现“农民变股东、资产变股权”，农民既可以长期持有集体股权，也可以有偿退出集体股权。其二，可以充分借鉴股份公司的法人治理，完善集体法律主体的治理结构。另外，管理制度应当公开。例如，在上海郊区的江桥镇太平村，村集体经济组织的公开规范制度就写的很明确：村里的事，要让村民知晓、让村民做主、让村民监督、让新村民参与、让全体村民满意。

保障农民权益需要配套改革

要实现土地增值，保障农民公平分享土地增值收益，需要实施配套改革，完善配套法制。

一要规范流转市场。早在十七届三中全会闭幕后第二天的2008年10月13日，成都市联合产权交易所便率先挂牌；一天之后，安徽省凤阳县农村土地流转交易中心也宣告成立。现在流转市场的功能已日益显现。如都江堰天马镇金陵二组的村民，曾在汶川地震的灾后重建中，把土地整理中结余出来的一幅林盘地，放到成都市的这个流转市场挂牌拍卖，最后以每亩44.2万元的价格将其40年的使用权出让给成都一家养老企业，一下子筹得村庄重建资本1300万元。北京大学周其仁教授当时用了“石破天惊”一词来表达这一制度性的突破。

目前此类公开市场如雨后春笋不断诞生。在此过程中，首先是主体规范，要对农民承包经营权进行确权，同时要对合格受让者特别是工商企业进行资格确认。其次是规则规范，要制定公开、公平、公正的市场交易规则，特别是评估定价规则是其中的关键。

二是要为处于合同弱势一方的农民个人提供专业、充分的法律服务，促使其以法律思维与法律方式开展工作及经营。十八大“决定”提出“普遍建立法律顾问制度”正是此意。

三要加强社会保障。如前所述，农民这一概念带有极强的“身份权”色彩，必须加大土地流转后的社会保障力度，方能使这一政策切实落地、这一法律真正执行。2011年7月《社会保障法》应得到全面实施，而成都等地探索的城乡统筹经验则值得充分借鉴。

四是推进户籍改革。十八大“决定”提出“加快户籍制度改革”、“逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”，“全面放开建制镇和小城市落户限制”，无疑将对推进农民土地承包经营权的流转、让广大农民分享现代化成果发挥实质性积极作用。

(责编：牛宁)