张茉楠：探寻“土地财政依赖”破局之路

国家审计署最新审计结果显示，2013年6月全国省市县三级政府负有偿还责任的债务余额10.5789万亿元，尽管总规模不大，但比2010年底增加38679.54亿元，年均增长19.97%，地方债务的快速增长已经成为中国经济不可承受之重，必须通过新的制度设计摆脱“土地财政”的怪圈。

近些年来，在债务融资的压力下，地方政府对土地出让收入的依赖程度进一步增加。然而，这种“土地财政依赖”的模式蕴藏着巨大风险且不可持续。一方面，由于不断攀升的拆迁成本，地方政府土地的净收益已经明显减少，已难以覆盖债务本息。2012年地方政府土地出让获得2.7万亿元，但因国有土地出让所支付的金额却高达2.8万亿元，其中征地拆迁补偿以及补助征地农民金额接近2万亿。可见，随着土地拆迁成本的提高，国有土地出让非但没有增加地方财政的净收入，还变相增加了地方政府的开支。

另一方面是可供出售土地的减少。出于对“土地财政”的依赖，不少城市在前几年大量供地，挤压了后续的供地空间。全国住房用地供应计划显示，2013年计划供应15.08万公顷，已经连续两年减少，其中一线城市和部分热点城市的土地供求矛盾较为突出。随着未来可供出售土地的减少，二、三线城市的土地供应也将趋紧。

因此，这就决定了从土地出让中获得的收入是有限和不可持续的。在这种情况下，地方政府为了短期维持债务的偿还，就只能放任房地产泡沫的延续，这无疑也是非常危险的。考虑到2015年后中国人口增速进入下降通道，将会对房地产市场供需结构产生重大影响，一旦由刚需决定的我国房地产增长巅峰在2015年后过去，将可能会极大影响地方政府债务的偿还能力，甚至出现债务违约风险。

因此，解决“土地财政”问题既需要“治标”也需要“治本”。“土地财政”从表象看是一个财政问题，但深入分析来看，土地相关的制度供给与制度目标的矛盾是土地财政产生的内在原因，因此需要从土地经营制度入手，逐步剥离地方政府的土地经营管理职能，探索由国有土地资产管理公司代表政府经营的模式，政府退出土地经营而做好土地微观规划管制与土地市场的宏观调控。

可以借鉴我国社保基金的组织模式，建立从中央到地方的土地收入基金，日常活动中主要职责是管理土地出让金收入，并对其进行稳健的投资，实现土地出让金收入的保值、增值。地方政府也可以从国有土地经营管理职能脱离出来而做好政府的微观规划控制，制定、实施土地市场的宏观调控政策。同时，由于打破了地方政府的土地垄断供给，有助于稳定地价和房价，使土地和房地产市场回到良性发展的轨道上来。

最后，要在分税分级框架下建立相对稳定的地方税收体系。财税体制改革须以支出管理改革为重心构建公共财政框架体系，而化解一系列风险的落脚点还在于健全地方税体系，启动中央和地方分配关系的结构性调整。地方税收是地方财政收入的主要来源，应努力提高地方税收占税收总收入的比重，扩大地方政府的理财空间和调控能力。

一是短期内完善以营业税为主体税种的地方税体系；二是建立以物业税为主体税种，以营业税、房地产税、资源税和环境保护税为辅助税种，以企业所得税为共享税种的地方税体系。如果能够通过推动分税制改革实现新一轮的“放权让利”，不仅给地方政府开辟了新的财源，还有助于培育出真正的“公共财政”和“民生财政”。

（张茉楠，中国国际经济交流中心副研究员，海外网专栏作者） 

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