徐立凡：养老制度整合激起民生新期待

国务院近日印发的《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》提出，到“十二五”末，在全国基本实现新农保和城居保制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接；到2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度。

官方表述勾勒出了清晰的养老制度改革路线图：2015年实现新农保、城居保制度和城镇职工基本养老保险制度的合并；随后5年，事业单位职工养老保险和公务员养老保险制度或也将被纳入合并轨道。这意味着，养老保险制度不是根据难易程度选择的有限改革，也非无时限的改革，而是要对现行多轨道、碎片化的养老保险体系进行及时和彻底的整合。从马年第一个工作日国务院决定新农保和城居保制度并轨，到将五元并行的养老保险体系全部纳入改革范畴，不到一个月的时间里，改革新政迭出，既体现了培育平等社会环境的政策诉求，也折射出养老体系改革的急迫性。

急迫性在于，随着人口红利耗尽，推动经济增长的内生动力也随之减弱。保证经济增长的可持续发展，除了制度层面的改革之外，还必须对全国范围内的人力资源配置进行优化。而目前的形势是，由于户籍、养老等诸多制约的羁绊，人力资源的合理配置难以实现。一个最明显的事实是，尽管已成为中国产业工人主体的农民工多达2.7亿人，但同期参加城镇职工养老保险的农民工人数仅4000多万人，而此前养老保险不能互换、不能间断续缴等规定，既剥夺了农民工群体的养老权益，也不适应农民工流动性强的特征。城乡居民养老保险和城镇职工养老保险实现衔接，打通了农民工群体参保城镇职工险的通道，赋予了他们自主选择参保的权利。一旦养老预期明确起来，农民工群体长期、固定工作的积极性就可提高，并得以提高劳动技能。农民工群体劳动生产效率的提高，可以有效对冲人口红利耗尽的冲击，让经济增长更多地由产品质量的提高带动。

城乡居民养老保险和城镇职工养老保险实现衔接，也是新型城镇化的迫切需要。新型城镇化，首先是人的城镇化。没有公共服务的相对均等化，城镇化就只能是土地的硬化。城镇职工养老险与城乡居民养老险可互转，解决了新型城镇人口的后顾之忧，有利于他们从城镇的过客演变为城镇的常客，提高城镇化的覆盖率。

当然，养老保险体系的并轨，最终目标是实现更加平等的“老有所养”，以此涵养社会平等和经济内在循环的环境。但目前即使养老保险实现了并轨，其涵养环境的能力仍显不足。以城乡居民基本养老金为例，2013年月人均只有81元，不及低保的一半。在养老保险体系去碎片化以后，如何进一提高养老保险待遇的平等性，将成为重大考验。显然，完全指望由政府来补贴弱势群体的养老，也不切实际。为了实现养老保险的实质性平等，必须让养老保险结余进入市场，通过资本运营保值增值，并将赢利主要用到弱势群体上。

政策主导的并轨强调了不同群体养老的平等权利，而实现养老待遇的相对平等，还需要市场、财税体制都能发挥更大作用。这意味着一系列深层次的相关改革也需要同步实施。养老保险改革，不仅要实现内部不同体系的衔接，更需要实现与外部制度层面的衔接。如此，才有可能解决平等与资金来源两个层面的问题。

（徐立凡，海外网专栏作者）

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(责编：宋胜男)