张智新：第三方评估能治“政令不出中南海”？

5月30日的国务院常务会议提出，为了打通抓落实的“最先一公里”和“最后一公里”，力破“中梗阻”，对国务院已出台政策措施落实情况开展全面督察。这次督察，既有各级政府的自查与实地检查，又要引入第三方评估和社会评价，既督地方、也督部门。

对公共政策落实开展全面督察，这在我国并非首次提出，但在政策督察中引入第三方评估和社会评价这一在国内外公共政策学界早已成为共识，在西方发达国家公共政策实践中早已通行多年的科学理念与做法，却是我国中央政府在其正式会议文件中首次公开提出，意义十分重大。

所谓第三方评估的第三方，是相对于政策制定者与执行者这两方之外的人员，包括研究机构、专业评估组织、媒体舆论、一般社会组织和公众等，美国兰德公司、布鲁金斯学会等智库或专业机构都是该国公共政策评估的活跃力量。所谓评估，主要是对依据一定的程序和标准，对公共政策的效率、效益和影响进行科学评判，从而为改进、调整或者创新政策提供依据的行为。一言以蔽之，评估就是要评价政策是否达到预期目标。

在我国，对政策执行进行的评估在政策活动中一直存在，只不过以往的评估多数是政策制定者或执行者的内部评估。这种内部评估的优势是掌握的信息较为全面，但最大的缺陷是自己评估自己，公正性明显不足，评估报告往往要么成评估者文过饰非的“烟幕弹”、阳奉阴违的“答辩状”，要么成为自我吹嘘的“赞美诗”。这种自我评估的结果，于是乎也就成为“上有政策、下有对策”等等诸多执行梗阻的“遮羞布”，或者公共政策夭亡于“最后一公里”的“哀悼词”。

与之形成鲜明对比的是，独立第三方评估可以有效解决这一身份角色冲突问题，因为其利益超脱性而使得评估结果更具公正性，同时专业评估机构或者研究机构的评估也有更高的专业性、权威性。这种第三方评估只要能够加以经常化、机制化运用，不仅可以成为政策制定者手中科学有效的评判依据，从而对政策执行者形成监督震慑，更成为对执行不力者的问责利器；反过来也可以成为政策执行者进行反馈评价的有效渠道和途径，从而对政策制定者也形成有力的反向监督与问责作用。

当然，第三方评估和社会评价在政策督察中的引入，其政治意义更值得期待。研究机构和专业评估机构作为非政府组织和智库，通过参与政策评估过程，无疑可以更好地和政府建立起合作伙伴关系。新闻媒体则通过参与政策评估，无疑能让其监督作用发挥得更为专业化、更具权威性。更为重要的是，作为政策过程中的利益攸关方，社会公众及其社团组织若能成为政策评估的重要主体，不仅可以更加有效维护其合法利益诉求，更能落实其参与政策过程的民主权利，无疑成为扩大公民有序政治参与的一个重要途径。所有这些，对有效提升国家治理能力和治理体系的现代化，对推进社会主义民主政治建设都意义非凡。

当然，第三方评估也有其短板，如难以获得充足有效的信息，自身经费有限等。如果政府出资支持其参与政策评估，则难免有利益冲突甚至被授意和绑架之嫌。但只要中央政府通过落实信息公开法律等措施，对政策制定、执行方的相关非涉密信息披露予以强制性要求，同时对非营利组织的募集资金等行为予以鼓励和保障，这些短板并非不可克服。至于政府聘请第三方评估的利益冲突问题，也可以通过公开招投标、多主体评估相互参照等加以规避。

在公共政策实践中引入第三方评估和社会评价，无疑是一本好经，希望能长期念下去，使之尽快变成政策活动的法制化流程。

（张智新，首都经贸大学公共管理系副教授，海外网专栏作者）

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