中国治理二百年：从“国将不国”到“福利国家”（上）【3】

1979年，中国人均GDP达到1000美元上下，进入第二个阶段——“温饱阶段”（见图1）。与此同时，中国开始走上改革开放之路。“温饱阶段”的中国梦是脱贫致富：一方面千方百计扶贫减贫；一方面促进经济发展，提高大多数人的收入与消费水平。

图1

如果按世界银行的贫困标准计算，从1981年到2004年，中国贫困人口的绝对数量从6.52亿降至1.35亿，5亿多人摆脱了贫困。而在同一时期，全球发展中国家贫困人口的绝对数量只减少了4亿。也就是说，如果排除中国，发展中国家贫困人口数量不仅没有减少，反倒增加了。难怪世界银行在一份报告中赞叹说：中国“在如此短的时间里使得如此多的人摆脱了贫困，这对全人类来说是史无前例的”。

在经济发展方面，从1978年到2001年，中国GDP年均增长9.6%，大大高于前30年的6.5%。作为一个十几亿人口的超大、超复杂经济体，中国连续20多年高速增长，这在人类现代史上是绝无仅有的，是名副其实的“奇迹”。

2002年，中国人均GDP达到约4000美元，进入第三个阶段——“小康阶段”。到2012年，中国人均GDP已跨越10000美元大关（见图1）。1950年，中国的人均GDP不到美国的3%，现在这个比值已超过20%，并仍在快速攀升。“小康阶段”的中国梦是共同富裕。为了实现共同富裕，国家对那些能切实改善大多数人福利的领域（如公共卫生、公共教育、公共住房、公共安全、公共交通、生态保护、基础设施、文化艺术、科学技术）加大了公共投入，通过再分配的方式，尽力将与人类生存权相关的领域进行“去商品化”。

中国“福利国家”的崛起

如果有人在2000年前后说中国是“低福利”国家，那是有根据的。但如果今天仍有人认定中国是“低福利”、“零福利”，甚至“负福利”国家，那就是无稽之谈了。大量数据表明，在过去10年中，中国出现了一次新跃进：社会保护力度的大大增强。这个新跃进，我称之为中国“福利国家”的崛起。这个新跃进已经静悄悄地给中国社会带来翻天覆地的变化。一方面，它阻止了社会不公进一步恶化的趋势；另一方面，它为降低人类不安全创造了有利条件。没有这两方面的变化，让全体人民共享经济发展的成果就只是一句空话，社会主义就只是一句空话。

中国以前没有福利体系，但是过去10年左右，在涉及绝大多数民众福祉的方面——最低生活保障、医疗保障、养老保障、住房保障、工伤保险、失业保险等，政府出台了一系列社会政策，其保障范围越来越广，保障水平越来越高，保障体制越来越健全。

以医疗保障为例，新世纪之初，中国卫生总费用中个人支出的比重一度高达60%。这就是说，当时医疗费用的负担主要压在居民个人肩上。无怪乎当时人们普遍感到“看病贵”。这是因为，在上世纪最后十几年间，政府在一定程度上放弃了为民众提供医疗保障的责任。但在过去十几年，医疗卫生领域出现了引人注目的反向运动：政府财政与医疗保险支付的份额越来越大，个人支出的份额越来越小。到2011年，个人支出的份额已降至34.77%（见图2）。中国政府正努力进一步降低个人卫生支出占卫生总费用的比重，在2013年降至33%以下，至“十二五”（2011-2015年）末期将降至30%以下。值得一提的是，就个人卫生支出占卫生总费用的比重而言，中国现在不仅低于世界的平均水平（40.8%），也已低于高收入国家的平均水平（40.5%），只是仍高于欧洲国家的平均水平（24.8%）和日本的水平（17.7%）。

图2

各种指标显示，中国正稳步迈向“人人享有公共卫生和基本医疗服务”的目标。对于一个人口超过13亿的发展中大国而言，这实在是了不起的成就！

中国体制的四个优势

这些从事实层面体现了中国体制的特点和优势。是什么呢？我认为有四个优势。

第一，有一个稳定的政治核心，而且这个核心能够做决策。这一点很重要，有很多国家不可避免会出现一种局面——无法做决策。政治学最近几年有一个非常有名的理论叫veto player，就是“有否决权的玩家”。在一个政治体系中，如果有否决权的玩家很多，就没法做决策。因为决策不可能在一个点上完成，而是一个阶段一个阶段地推进，如果有很多的人在不同的阶段有否决权，这一关否不掉，下一关也否掉了，决策就会无疾而终。从这个角度看，中国“有否决权的玩家”很少。在非常重大的决策上，中国真正“有否决权的玩家”恐怕只有政治局常委会。权力高度集中可能会产生问题，有潜在的危险。但它的优势是减少了太多的“有否决权的玩家”掣肘的局面，在重大问题上可以做出决策。

第二个优势是，有一个解决问题的思维方式。中国的决策者也好，各级干部也好，老百姓也好，有一种不像哲学的哲学，比如邓小平的“白猫黑猫”理论，它是一种解决问题的态度。因为有这样的态度，遇到问题时，大家不是抽象地卷入意识形态争论，而是认为，出现问题了，我要解决问题。这种意识非常重要，使得我们的体制有回应社会需求和要求的动力，能够实事求是地针对问题，解决问题。

第三个优势也很重要，就是多样性，中国的体制允许多样化。中国立法跟西方国家非常不一样，西方立法往往是议会通过一个几百页甚至上千页的法律，要求全国各地按照这个法律来实施，美国的医改法案就有上千页。这样只能让律师非常活跃，其他人全都不知道怎么办。

中国立法的思维方式和西方是非常不一样的。我们不是一上来就由全国人大立个法，这个法事无巨细、包罗万象，然后强制全国去实施。我们是，有问题了，允许各地去试着解决，这就叫各地的实践。还有一种方法是，当中央也不确定该怎么办，那就先搞个试点，抓点带面是共产党历来的方法。这些试点成功了，推广；不成功，对全国的影响也不大。当年办特区就是这样做的，最早办人民公社也是如此。一种叫实践，中央说，要做这个，具体怎么做，各地去摸索；一种叫试验，中央确定几个试点，取得经验再推广。即使推广也不是一刀切，允许各地因地制宜做出调整。所以说，这种多样性成了我们的学习源，也构成我们一种独特的学习方式。善于学习是中国体制的活力所在。

第四个优势是，中国体制有比较强的回应性。正因为有各种来自地方的经验解决中国的实际问题，所以能够回应社会需求。最近几年出现的政策变化是很好的例子。比如上世纪90年代末，大家谈论最多的是三农问题。到了2003-2004年，国家先是减少农业税，后来在2006年取消了农业税，农民税赋过重这种老的三农问题基本上解决了。然后大家开始讲看病贵、看病难，上学贵、上学难。这几年看病贵、看病难的问题正在解决，上学贵、上学难的问题也在解决。现在大家又开始讲养老的问题，希望得到妥善解决。

养老保障以前国家只管城镇职工，现在城镇居民也管。农村有了新农保，已经有一亿多人拿到了退休金。钱不多，一个月几十块，但出现这个势头是不得了的。这和新农合一样，开始每人每年国家只给10块钱，现在已经280块了，增幅非常快，覆盖率达到99%；而且城市居民和农村居民是一样的。新农保今后比新农合的增幅只会大不会小，因为养老是非常昂贵的。我们看这个变化过程，以前谈论的问题现在不再谈了，因为有些已经解决了，有些正在解决。这说明，这个体制对社会需求具有回应性。

以上四点概括起来，是中国经验非常重要的一部分。像中国这样一个地广人多、情况复杂的大国，用某一种方法来解决一个问题是不可能的，所以这种中国经验对治理我们这个大国是非常适应的。这是中国为什么能成功的非常重要的四个制度优势。当然，事物都是两方面的，这四个优势在不同的时期由于某种原因也产生过一些问题。这需要我们在今后的实践中不断总结经验教训，扬长避短，不使优势变为劣势。

（本文刊于《经济导刊》2014年06期）

原标题：王绍光：国家治理与国家能力——中国的治国理念与制度选择（上）

(责编：于川)