中国治理二百年：从“国将不国”到“福利国家”（上）

内容提要：中国共产党结束了鸦片战争以后一百多年国将不国的历史，解决了治国能力的问题，这是非常关键的。在中国今天有这个能力的时候，如果我们假设这个能力不重要也是错误的。世界上很多国家至今没有解决治国能力的问题。有了一个有效的政府，才能过渡到现代国家治理阶段。在这个阶段，一方面政府要放权，让其他力量参与国家管理；另一方面还要保持和巩固国家能力。两者结合才能真正做到政府该管的管好，不该管的不管，避免国家出现乱局；才能实现国家治理体系和治理能力现代化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。

二百年治国的三个阶段以及理念

过去二百年里，中国关于怎么治理国家走过了三个阶段。这三个阶段，我划分时段和通常方法不一样。第一个阶段从1800年到1956年，这个跨度包括了1949年建国；第二个阶段从1956年到1990年前后，这个跨度包括改革开放的前10年；第三个阶段从20世纪90年代至今。这三个阶段有三个关键词：第一个关键词英文叫governability（治国能力），就是能不能治国，有没有一个政治力量可以统治这片国土。1949年以前的一百五十年时间，这是第一个要解决的问题。第二个阶段的关键词叫government，就是政府管理，由政府全面管理国家，不让其他力量参与。这个阶段大概是新中国60年中的前30年，或者更长一些，直到1990年前后。第三个阶段的关键词叫governance（治理），就是我们现在经常讲的国家治理。

这三个词听起来有相同之处，我把它们概括一下，另外用一个福柯的词作为“帽子”，叫governmentality（治国理念），就是一个国家治国的理据。过去二百年中国最关键的治国理念是什么？什么是各个阶段治国的特点？这三个词——治国能力、政府管理和国家治理，就体现了三个阶段的治国理念，就是要解决什么问题、如何解决。

如果第一个阶段的问题不解决，后面两个阶段都不会出现。第一个阶段中国遇到的问题是，统治这个国家的中央政府不具备治国能力，也就是我们常说的，遭遇了内忧外患。内忧是从十八世纪末开始出现在各地的农民起义，外患从1840年的鸦片战争开始。这种内忧外患的情况在1852年咸丰登基后不久有个转折点，清政府第一次说，我的军队不行，得让湖南曾国藩自组湘军、李鸿章回安徽办团练来帮我镇压农民起义。清朝建立以来一直不准汉人指挥军队，但是到这时没辙了，可见危机有多严重。湘军淮军打了几年后咸丰皇帝自己洋兵被打跑了，去了热河。1860年英法联军打到了紫禁城，把圆明园也给烧了。这两件事——让汉军帮助打仗和英法联军打进紫禁城，是非常有象征意义的，说明清政府受到内外两方面的挑战，这个国家没法治了。

从那个时候一直到1956年，中国面临的最大问题就是治国，就是谁有能力、用一种什么方式把这个国家维系住。但是湘军淮军本身，包括后来的北洋军阀，实际上不是北京政府真正能够控制住的，结果形成了军阀割据的局面。再往后是以各省宣布独立为标志的辛亥革命，孙中山从美国回来了，他也治不了国，只能借助于袁世凯。袁世凯能不能治国？袁世凯从1912中华民国元年到1916年6月6日死去，其间有护国战争，有二次革命，每次又都是各省宣布独立于中央政府。袁世凯死后，天下大乱，军阀混战，还是一个国将不国的局面。

1928年南京政府成立，理论上宣布统一全国，但只能控制住一部分省份。南京政府在“黄金十年”真正能掌控的不过是长江中下游那几个省份。抗战开始后，日军入侵，国共都在打仗，还是没有一个政治势力能够治国。抗战结束后，国共和谈没谈成，不到一年时间，1946年又开始打内战，还是没人治国。从1800年到1949年前后这么长的时间，中国面对的首要问题，都是如何解决治国的问题。

1949年10月1日中华人民共和国成立，治国的问题看似解决。共产党在跟国民党和日本人打仗的时候，实际上有非常多的山头。这些山头一直到上世纪七八十年代才抹平。对这个问题，共产党领导人是很清楚的。从1948年初开始，党中央就意识到，全国胜利之日就快到了，共产党不仅要把敌人打败，而且要把自己统合起来。毛泽东当时有一篇非常重要的文章，叫《建立报告制度》，规定各大根据地和军队要定期向中央报告。之后的一系列文章都能看出中央要把共产党统合起来的努力，包括统一解放军的番号，统一解放区的货币、军票体制，等等，一直到1949年建国。

从1950年到1956年期间，中央政府做了大量工作，把军事统起来，把行政、经济统起来，包括统一财政，建立中国人民银行、发行人民币等。中央划分了东北、华北、西北、华东、中南、西南六大军政区，既是行政主管，又是军事主管，各个山头依然若隐若现。“高饶事件”以后，1955年2月国务院作出《关于全国军区重新划分的若干问题的决定》，将原来的六大军区改划为十二个大军区。中国真正统一的标志恐怕是十二大军区的成立。

党国体制解决了治国能力问题

从1949年建国到1956年建立起一个高度集中的制度，可以说是矫枉过正，而矫枉必须过正。“矫”的是前一百五十年的“枉”——那么长一段时间没有人能够治国，到1956年这个问题终于解决了。全国范围内，除了台湾还没解放，香港、澳门还没收回，不再有割据势力。中国一百五十年来第一次解决了治国能力的问题，这是历史性的。

今天的人不太在意这些事情，其实这是非常重要的一个问题。当时的政治家们，不管是孙中山、袁世凯，还是蒋介石，考虑的是同样的问题：国将不国了，中国怎么办？一开始他们有些人想得非常好、非常理想化，就是把西方模式搬过来，解决治国的问题。比如孙中山就说，也许我们采用美国联邦制，就可以把中国治好。甚至毛泽东年轻时也鼓吹，建立湖南共和国。但是他们后来都认识到，用西式联邦制的方法来解决中国的问题是行不通的，所以才会有1949年以后权力高度集中的制度。

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