“权力清单”的实质是法治取代人治

浙江宁海以“权力清单”的形式，对农村干部的权力进行了明确的界定。此次出台的“权力清单”包括村级招投标、宅基地审批、低保户申请等在内的涉及农村重大决策和民生问题的流程。小册子的制作方，宁海县纪委方面表示，流程均来自现有涉农法规政策，其意在规范农村干部的“小微权力”，帮助村民更好地实施自治。（9月15日《新京报》）

表面上看来，“权力清单”乃是以明确的规范与清晰的章程规范村干部的权力内容及权力运作，并通过引入村民参与，使村民周知村干部权力界限及实施方式，推动村民参与集体决策及监督，进而形成村民自治。但实际上，“权力清单”乃是将村务治理由以干部为中心的“人治”转向以“规章制度”为中心的“法治”，“权力清单”的实质是以“法治”取代“人治”。

在原来的治理机制下，国家虽然针对农村基层治理也出台了一系列规章制度，然而由于农村基层情况千差万别、政务庞杂、上级管理及监督力有未逮、村民文化水平及法制意识较低等各方面因素，农村基层治理往往是由村干部说了算，规章制度被束之高阁，久而久之即形成了农村基层治理中的“人治”局面。近年来，随着农村财富的增长及政务运作经费的日益庞大，“人治”生态下的农村基层治理涌现出许多问题，拆迁、征地纠纷逐渐蔓延，经济腐败日趋严重，“小官巨贪”屡见不鲜，农村成了权力腐败、社会矛盾的重灾区。

这种状况亟待整治，整治的思路则是以“法治”与村民自治取代一两个村官说了算的“人治”，浙江宁海的“权力清单”即是“法治”与村民自治相结合得比较好的典范。诚然，“权力清单”的内容规范及政务流程也都是从国家相关法律及规章制度中抽取出来的，是对既有法律与制度的明朗化与清晰化。然而，首先，在“权力清单”的制定中，在某些较具地方性的政务流程上，“权力清单”充分汲取了村民的智慧，参考了村民的意见；而在具体的操作流程上，也引入了村民代表参与决策，并通过政务公开等形式发动村民监督，事实上，这即是村民自治的形式之一。更重要的是，“权力清单”以小册子的形式，通过生动、有趣的文字及画面使村民周知其权利与村干部的权力范围，使法律与制度形象化为大家看得见摸得着的东西，成为切实规范基层干部权力与治理行动的“笼子”，使制度及法律进入村民的日常生活之中，使其内化为农村基层治理的原则与规范，这是“法治”的重要内涵。

所谓“法治”，并非仅仅指形式上的法律与制度，而是指法律与制度真正成为国家治理的原则与规范，真正成为民众行动、生活的指导与标准，“法治”的核心在于落实，一个没有健全的法律制度的社会固然称不上“法治”，一个法律与制度得不到真正落实的社会也很难说实现了“法治”，就此来说，“权力清单”乃是将既存的法律与制度予以了落实，乃是基层治理由“人治”转向“法治”的关键性的一步，值得肯定。

正如宁海“权力清单”所昭示出的，基层治理并非没有相应的法律规范及制度，问题在于，对于基层干部及民众而言，法律与制度乃是看不见也摸不着的东西，事实上，当前某些地区基层乱象频生的原因也正在于此。宁海的“权力清单”为我们提供了一种思路与方式，一种将村官的权力关进“笼子”里的思路，一种农村“法治”与村民自治相结合的方式，值得重视。

(责编：宋胜男)