外商投资“负面清单”忌一哄而上

自中国（上海）自由贸易试验区成立以来，自贸区就在制定和实施外商投资的“负面清单”制度方面进行了大胆的探索，对引进外资和规范外资投资行为起到了积极的作用。在上海自贸区的示范作用下，全国不少地方在踊跃申报新的自贸区试点的同时，还纷纷推出本地版的“负面清单”。商务部为此发出警告，上海自贸区“负面清单”是国务院依据全国人大常委会决定授权上海市制定的，具有特殊的试点性质，其他地方未履行必要的法律程序不能复制和效仿。

“负面清单”制度是对传统的外商投资管理体制的改革和创新。在过去“正面清单”管理模式下，仅列明企业“可以做什么”，只有法律法规明确规定的事项，市场主体才有相应的行为自由。因为列举事项有限，很难涵盖整个经济生活领域，缺少清晰边界，很容易束缚市场主体的经济活动自由。而“负面清单”则明确企业“什么不能做”，除了清单上的禁区，其他行业、领域都被许可进入。企业行为只要符合市场准入和法律，政府部门必须办理手续，且多采用备案制甚至登记制。

事实证明，“负面清单”制度对鼓励和规范外资进入起到了积极的成效。2013年9月，上海自贸区率先在外商投资的准入领域实行“负面清单”制度。在没有土地、税收等优惠的前提下，半年时间就吸引了7772家企业入驻，绝大部分的外商投资都是在“负面清单”以外按照备案制的方式来设立的。今年6月，上海自贸区又公布了2014年版的“负面清单“，特别管理措施从190条调降为139条。

“负面清单”制度不仅有利于与国际惯例接轨，还在简政放权、吸引外资等方面都取得了较为显著的成果，这都成了各地纷纷仿效的动力。在当前经济下行风险日益加大的情况下，各地对引进外资存在着较大的渴望和冲动。从历史上来看，改革开放以来，地方政府在争夺外资上就一直存在着激烈的竞争。而为了获得外资的青睐，许多地方在税收优惠、土地出让等方面开出优厚的条件。这其中就有不少超出了地方政府权限的范围，甚至与中央政策相抵牾的做法，这是导致我国在很长时间里引进外资陷入无序状态的根源。

如今，一些地方政府又将目光瞄上了“负面清单”。但需要提醒的是，外商投资准入属于中央事权，原则上应该由中央政府来制定、发布和实施外商投资负面清单。如果各地在没有获得中央授权的情况下制定各自的负面清单，将会造成制度的“碎片化“，影响构建统一有序的投资环境，还可能导致涉外的法律风险。

其中的缘由，就在于各地经济发展的水平不一样，拥有的资源禀赋也有很大的差异。在“负面清单”制定的过程中，就不可避免地会带有强烈的地方色彩。在地方差异巨大的情况下，地方版“负面清单”相互重叠、口径不一乃至相互冲突的现象必然存在。这无疑会对国家的外资政策和“负面清单”的统一性产生冲击，引发法律纠纷几乎是不可避免的事情。

因此，在外商投资“负面清单”制度尚处于试点阶段，其中的许多规则和措施仍很不完善和成熟的情况下，各地切勿一哄而起，争相模仿和出台此类政策。这既是维护国家整体利益的需要，也是防止国际贸易冲突、规范对外贸易和引进外资秩序的需要。

李长安 对外经济贸易大学公共管理学院教授

(责编：于川)