楼继伟：推进各级政府事权规范化法律化【2】

　　诸多事权划分不清晰。除对外事务、国防建设属于中央事权外，各级政府的职责并无明显区别，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的延伸或细化，“上下一般粗”。中央和地方职责同构严重，多级政府共同管理的事项过多，容易导致“几个和尚抬水”，权力不清，责任不明，效率低下。

　　部分事权划分不合理。一方面，应该由中央负责的国家安全、边防公路、国际界河维护、跨流域大江大河治理、跨地区污染防治、海域和海洋使用管理、食品药品安全以及跨区域司法管理等事关国家利益和要素自由流动的事务，中央没有完整统起来，地方承担了应由中央负责的事务，不仅造成权责脱节、地方动力不足，而且导致机构重叠、效率不高、职能异化、秩序紊乱。另一方面，学前教育、农村改水改厕、村容村貌等适宜地方管理的事务没有完全放下去，中央可以无条件介入，既不利于地方因地制宜发挥主动性，也导致中央部门陷入大量的微观事务。

　　一些事权执行不规范。部分领域事权划分虽然明晰，但执行中常常变形走样。如经济总量平衡、全国市场统一等宏观调控权集中在中央，但实践中部分地方政府基于地方利益变通落实中央政策的情况屡见不鲜，影响了宏观调控效果。又如，按照税收法定、税制统一原则，除个别中央授权事项外，税收立法权、税政管理权集中在中央。但一些地方在未取得授权情况下，越权制定减免税政策，或通过财政返还等方式变相实行税收优惠，制造税收“洼地”，干扰地区间要素自由流动和资源有效配置，不利于维护全国统一市场。

　　中央事权明显不足。目前，从中央支出占比和中央公务员占比都明显偏小的事实看，中央政府事权明显弱化。2013年我国公共财政预算中央本级支出只占全国财政支出的14.6%，如果再加上基金预算，中央本级支出占比更低，而英国、美国和法国均高于50%，经济合作与发展组织国家平均为46%。从人员占比看，我国中央政府公务员仅占公务员总数的6%，而世界平均水平在1/3左右。事权履行的过度下沉，制约市场统一、司法公正和基本公共服务均等化，与推进国家治理体系和治理能力现代化的要求不尽吻合。

　　推进各级政府事权规范化、法律化的基本思路

　　任何制度创新都必须立足本国国情。理顺中央和地方事权关系，推进各级政府事权规范化、法律化，需要从我国特有的制度基础出发，考虑独特的历史文化、特殊的现实背景等国情因素，坚持一般惯例与特殊国情相结合、制度创新与历史传承相衔接、近期改革与远景规划相统一、重点突破与综合施策相协调的原则，充分考虑各项事权的内在属性和外部性、管理信息复杂程度等因素，通过完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，建立各级政府分工合理、职责明确、各司其职、各负其责、控制有力、运转高效的国家权力纵向配置与运行机制。

　　明晰各级政府事权配置的着力点。我国各级政府资源禀赋、功能特点不同，其事权配置的着力点也应各有侧重，这样才能更好地形成整体协同效应。一是强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权。我国是单一制国家，涉及国家主权、促进经济总量平衡和区域协调发展、保障要素自由流动、维护生态环境安全等领域的事务，必须完整集中到中央，减少委托事权，以加强国家统一管理，确保法制统一、政令统一、市场统一。要强化中央政府宏观管理职责和能力，推进宏观管理目标制定和政策手段运用机制化，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、科学性、针对性、协同性，强化调控措施的权威性和有效性。要完善顶层设计和制度设定，通过制度供给、制度导向、制度创新来解决制度空白、制度缺陷和制度冲突。非国有财产征收征用、民事基本制度、基本经济制度以及财政、税收、海关、金融、外贸和跨域司法、环境保护的基本制度等重要事项只能由中央制定法律或者授权制定行政法规。中央政府要着力抓大事、管宏观，进一步简政放权，最大限度减少对微观事务的管理。要强化中央在国防、外交、国家安全、关系全国统一市场、海域和海洋使用管理、食品药品安全、生态环境安全、跨区域司法管理等领域的执法权，合理配置机构，提高行政效能。二是强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责。我国幅员辽阔、人口众多、情况复杂、区域发展不平衡，必须注重发挥中央和地方两个积极性。省级政府作为地方行政建制的最高层，处于中央与地方关系的重要关节点，地位和作用十分重要，发挥着承上启下的作用。省级政府应当在中央统一领导下，在国家统一制度框架内，充分发挥主动性，因地制宜，有针对性地加强区域管理和统筹协调，理顺条块关系，把该管的事情管好管到位。要根据具体情况和实际需要用好地方立法权，统筹好区域内经济社会发展，促进基本公共服务均等化，但所制定的地方性法规和规章不得与宪法、法律和行政法规相抵触。要树立全局意识，破除本位主义和地方保护主义，维护好市场统一和公平竞争。要加快政府职能转变，对直接面向基层、量大面广、由下级政府管理更方便有效的经济社会事项，一律下放到下级政府和基层管理，不截留不梗阻。要积极探索省以下管理体制和管理方式创新，增强保障能力，提高行政效率。三是强化市县政府执行职责。市县政府直接面向基层，直接服务人民群众，必须强化执行职责，守土有责、守土尽责。要增强市县政府执行上级政策法规的责任意识，严格依法行政，严禁搞“上有政策，下有对策”的擅自变通。民族自治区、地方的自治机关只能依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权。较大的市制定地方性法规应限于城市管理方面的具体事项。

(责编：刘国民)