楼继伟：推进各级政府事权规范化法律化【3】

　　在明晰各级政府事权和支出责任的基础上，深化行政执法体制改革，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。在纵向上，应当根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量，推进执法重心向市县政府下移，着力提高基层政府执法能力；在横向上，应厘清执法机关职责权限，整合执法主体，相对集中执法权，深入推进综合执法，努力实现执法机构的精简和统一。要完善行政执法程序，创新行政执法方式，严格行政执法人员管理，全面落实行政执法责任制。

　　完善政府事权划分的法律制度。具有临时宪法性质的1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜。”新的历史时期，应当继承和发展这一科学规定。一是在宪法中明确事权划分原则，对中央和地方各自专有事权、共有事权、委托事权等形态作出原则规定。其中，中央事权可以规定得大一些，除适当例举国防、外交、国家安全、货币等事务为中央专有事权外，宪法对其他中央事权可只做原则性保留的规定。同时，明确地方事权行使应以不损害政治稳定、市场统一和其他地区利益为原则。二是明确中央和地方事权划分必须以法律为载体。以立法程序中的公开透明、民主参与取代行政决策中的个别博弈、讨价还价；以法律的权威性保证政府间事权划分的稳定性和连续性；宜研究修改立法法，明确在行政法规与地方性法规不一致时，由全国人大常委会以事权划分为依据确定两者的适用问题，同时明确建立与政府事权划分相匹配、与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证事权划分有效性与司法公正性。三是完善有关法律制度，明确相应事权归属。以宪法确立的事权划分原则为指导，通过立改废等多种形式，在各相关单行法律中具体规定该领域事务的事权划分：除中央事权外，将具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务，如部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央与地方共同事权，规定由地方组织实施，中央和地方共同承担支出责任；将地域信息性强、外部性不显著并主要与当地居民利益直接相关的事务放给地方，增强地方政府的责任与活力，满足差异化公共服务偏好。

　　加快推动相关领域改革。一是切实推进政府职能转变。合理明确的政府职能是推进各级政府事权规范化、法律化的前提条件。要围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，处理好政府与市场、政府与社会的关系，加快政府职能转变，并通过法律方式界定政府职能边界，强调建立和维护统一市场、促进要素自由流动、价格主要由市场决定等保障市场决定资源配置的核心要素，切实将政府职责和作用聚焦于保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序、推动可持续发展、促进共同富裕、弥补市场失灵。二是明确界定中央和地方的支出责任。在明晰事权的基础上，进一步明确中央承担中央事权的支出责任，地方承担地方事权的支出责任，中央和地方按规定分担共同事权的支出责任。中央可以通过安排转移支付，将部分事权委托给地方承担。根据事权和支出责任，在法律法规明确规定的前提下，中央应对财力困难的地区进行一般性转移支付，省级政府也要相应承担均衡区域内财力差距的责任，健全省以下转移支付制度。三是加强财税立法。首先，研究制定规范中央和地方财政关系的财政法律制度。总的看来，预算法是预算管理的程序法。在修订预算法的基础上，还应制定财政基本法、财政转移支付法等实体法，围绕规范中央和地方财政管理，明确各级政府财政管理权限、各级财政收支范围、政府间转移支付等内容，对政府性基金、行政事业性收费、国家资产、资源权益作出原则规定，营造严格财经纪律、硬化政府间预算约束的运行环境。其次，落实税收法定原则。研究制定税收基本法，完善税收征管法律制度，明确中央与地方的税收立法权限和税收征管权限，授权各省、自治区、直辖市在遵循国家统一税收法律的基础上，在坚持不对生产和流通环节课税、不实行地域歧视政策的前提下，就地方税的税目税率调整、税收减免等事项作出规定。此外，按照党的十八届三中全会要求，对其他立法中涉及财税事项的内容进行评估，清理规范重点支出挂钩事项等。

(责编：刘国民)