楊光斌：改革不是革命，但需大無畏的決斷力

———兼與房寧、牛新春商榷

楊光斌

從2011年春天啟動的社會管理體制創新計劃到今年的事業單位社會化改革，總體進展比較緩慢。近日紅十字會改革受阻再次說明這點。隻有找出問題的症結，下一步才能有效地推動改革。在我看來，社會改革難以真正啟動，既有體制上的原因，也有政治過程中的阻力，更有文化和心理上的障礙。

改革開放的一個副產品就是“社會”的出現，以及由此而來的社會自治要求。同時，改革開放也是一個國家社會關系再調整以及對社會的再組織化、甚至官僚化以及由此而來的對社會管理制度化的過程。比如，對於新興經濟組織、社區“全覆蓋”式的管制，無論是私企、外企、中介機構和居民社區，都要納入國家的政治管理范疇。“全覆蓋”式的治理無疑是人類歷史上的一個重大舉措，因為歷史上還沒有一個國家能夠做到對商業化和市場化的經濟與社會組織進行這樣剛性的組織化管理。也正是在“全覆蓋”式管理體制的背景下，任何社會管理體制的創新必然被納入既定的社會管制系統，由政法部門來主管，自然被融入“維穩”系統，“社會自治”也隻能服從“維穩”的大政治。

近年來一個流行的說法就是“頂層設計”，即改革要有一個長遠、通盤的考慮。其實，中國缺少的不是頂層設計。正如前任總理朱?基在其《講話實錄》所說，組織一幫人弄一個像樣的、甚至科學的政策並不難，難的是執行。從當初的大部門制到今年的事業單位社會化改革都是很好的頂層設計。問題的症結是，為什麼好的設計得不到執行？很簡單，頂層設計隻能由上而下去強制推行，而不能由下而上去達成“共識”后再去執行，這樣的“共識”永遠是有違於頂層設計的。因為改革就是觸動既得利益群體，他們必然是“否定玩家”，即堅決反對觸動其利益的頂層設計。1998年進行大規模的國務院機構改革時，很多部長都表示反對。反對者要的“共識”就是不改革。難道今天來自事業單位的阻力比當初的部長們還大？

我們改革的成功經驗根本上還是充分發揮體制優勢即民主集中制，決策過程中可以充分發揚民主甚至討價還價，但一旦形成“頂層設計”就必須依靠權威性的“集中制”去強力推動。隻有利益分配時的民主而無決策—政策執行時的權威，不要說那些觸動利益格局的改革沒法搞，就是一般性的決策都很難。

體制內的人不願意成為“社會”的一員不僅有利益上的阻力，還有文化和觀念上的障礙。中國是一個官本位歷史悠久的國家，而計劃經濟體制以及后來改革開放中形成的國家對社會的再組織化、國家過分壟斷資源的體制都更加強化了“官”的觀念。上世紀八九十年代，大學生都想成為“民”，以至於形成了蔚為壯觀的“下海潮”。今天大學生萬人搶過獨木橋而要成為“官”，哪怕碩士研究生為編制當環衛工人也在所不惜。可見，人們是多麼渴望成為“體制”的一分子。這樣一個鮮明的對照，恰好說明我們的“鐵飯碗”是多麼誘人，當初想打破的“鐵飯碗”如今反而變成了“金飯碗”。這裡既有“官本位”的面子文化，還有體制所塑造的利益誘惑。

人們想吃官飯，爭先恐后地成為體制內的一員，結果就是龐大的行政費用開支，納稅人的錢在用於發展的同時，又不得不把相當部分用在“人頭費”這樣沒有增長意義的消耗上。在這個意義上，中國不但是一個“發展型國家”，還是一個“消耗型國家”。為此，國家必須動用民主集中制的體制優勢而強力推行改革，兌現改革的承諾。改革不是革命因而需要協商甚至妥協，但是沒有大無畏的勇氣和決斷力是搞不了改革的。▲(作者是中國人民大學政治學教授)