金 艷繪

　　從今年9月1日起，隨著工信部制定的《電話用戶真實身份信息登記規定》正式實施，通信實名制再一次引發關注。

　　一系列法律法規相互支撐，為通信實名制提供了制度保障

　　“手機實名制”對於大家來說並不陌生。早在2010年9月，依照工信部的有關規定，手機實名制就曾在全國范圍內推行。當時，手機實名制的實施除了技術操作上的困難，還面臨著制度缺失的尷尬。其中涉及的個人信息收集等問題，亟須立法進行規范。

　　2012年12月28日生效的全國人民代表大會常務委員會《關於加強網絡信息保護的決定》第六條規定：“網絡服務提供者為用戶辦理網站接入服務，辦理固定電話、移動電話等入網手續，或者為用戶提供信息發布服務，應當在與用戶簽訂協議或者確認提供服務時，要求用戶提供真實身份信息。”這意味著在法律層面正式對通信實名制作出了規定，解決了立法缺失的問題。

　　來自工信部的數據顯示，截至今年第二季度，全國電話用戶已達到14.5億戶，其中移動電話用戶有11.8億，實名登記率達到74%，比2010年提高了13個百分點。用戶數量的增長及用戶非實名制帶來了種種問題，例如傳播散布違法信息、發送垃圾短信、實施詐騙等。

　　全國人大常委會決定的出台，為通信實名制的推進彌補了法律空白，同時也要求更加具體的配套規定來推動這一監管措施的落實。借著這一契機，工信部制定了《電話用戶真實身份信息登記規定》，為手機實名制的推行提供了正式的規范依據。

　　根據工信部的規定，此次實名制的實施范圍包括辦理固定電話、移動電話以及無線上網卡的入網手續，較此前有所擴大，同時指定工信部及其下屬的各省級通信管理局為實名制的監管機構。針對一些人擔心的手機實名制后的信息安全問題，於9月1日一同生效的還有工信部制定的《電信和互聯網用戶個人信息保護規定》。

　　另外，實名制的推行在很大程度上是為了整治當前泛濫的垃圾短信。而在4月7日，工信部發布的《關於開展深入治理垃圾短信息專項行動的通知》也已生效，對治理垃圾短信工作做出了明確規定。

　　不難看出，這一系列法律法規相互協調，共同支撐，為手機實名制的推行提供了較為完善的制度保障。

　　手機實名制：還需技術更新，才能從源頭上治理

　　手機實名制實施近一個月之際，筆者走訪了北京光華路、中關村、五棵鬆等地的多個電信運營商營業廳和報刊亭等電話卡零售點。調查發現，中國移動、中國聯通等通信營業廳做得較為規范，對於新購買的手機卡，均需要本人攜帶身份証進行實名登記，開通后方可使用。

　　而在諸多報刊亭，情況則五花八門。有的店主表示實名制實施后就不再售賣手機卡，因為“實名登記太麻煩”﹔有的店主表示可以幫助顧客進行實名登記，隻要向其“提交身份証號碼就可開通”﹔還有的店主則表示其繼續售賣非實名制的手機卡。在光華路的一家報刊亭，筆者看到一名顧客一次性就購買了5張非實名制的手機卡，並要求“五張卡不要連號”。

　　根據工信部的規定，電信業務經營者委托他人代理進行實名制登記的，應當對其登記和保護工作進行監管。據工信部電信研究院副院長劉多介紹，截至今年6月底，三大電信運營商的社會營銷渠道共有200多萬家，包括報刊亭、便利店等。實名制實施后，三大運營商應當加強對社會營銷渠道的管理，對未達到實名登記和用戶個人信息保護要求的社會營銷渠道，不再委托其辦理相關電信業務。另外，還需要通過現代信息技術措施強化對用戶個人信息的保護。但從目前情況看，對於社會銷售終端的管理依舊任重道遠，這也是實名制能否落實到位的關鍵。

　　“手機實名制不僅是制度問題，也包含技術問題。”北京大學互聯網法律中心主任張平教授認為，僅期待通過罰款來遏制個人信息違法行為是不現實的。“在整個監管環節中，除了設定相應的法律責任，還需要依靠技術措施的介入，才能更為有效地從源頭上進行治理。”張平說，“通過實名制倒逼技術改革與創新，從技術層面保証制度實施，才是一個良性的發展模式。”

　　此外，從效果上看，全面推行手機實名制，是否真的能夠有效治理垃圾短信、遏止相關違法犯罪活動呢？北京郵電大學信息安全中心副主任辛陽教授對此持肯定態度，因為實名制提高了違法成本，也便於監管。但辛陽表示，其效果會受政府監管力度、公眾配合程度、企業推動強度等因素影響。以垃圾短信為例，由於存在利益空間，可能會使得運營商縱容此類現象。實名制之后，對其進行更嚴格的打擊和規范，會促使運營商將企業利益與社會責任更好地結合起來，進而通過提供更多更好的業務來提升利潤。

　　網絡實名制：具體規范仍然欠缺，需要論証、協調、逐步推進

　　通信實名制不論在國內還是國外，都有著較為充分的實踐基礎。因此，如何更好地發揮實名制的積極作用，是需要深入思考的問題。

　　根據全國人大常委會的決定，實名制的范圍還應當包括互聯網領域，即“網絡服務提供者為用戶辦理網站接入服務”或者“為用戶提供信息發布服務”時也應當實行實名制。9月1日生效的兩部規定中，實名制的規定主要針對電話用戶，而對於個人信息的保護也未涵蓋所有范圍。可見，關於網絡實名制的具體規范仍然欠缺。貫徹落實全國人大常委會的決定，這一問題亟須解決。

　　那麼，應該如何完善互聯網實名制，並推動其落實呢？辛陽認為，從整體的立法思路上看，推行網絡實名制是一個大趨勢。全國人大常委會的決定更多的是一種原則性的規定。網絡實名制的推行不可能一蹴而就，而是需要一個論証、協調、逐步推進的過程。但是，網絡實名制並不意味著將所有人的隱私暴露在光天化日之下，也不意味著不實名就無法在互聯網上從事任何活動。因此，公眾無需對此抱有太多的恐懼心理。

　　張平表示，網絡實名制與電話實名制一樣，本質上都是通信實名制，用戶仍然擁有巨大的表達空間。實際上，隻要互聯網上的行為符合法律與規則，就完全沒有必要擔心。在已實施的實名制領域（固定電話、微博等），絕大多數用戶沒有受到任何影響。相反，隻有那些從事不法行為的人，才會受到相應限制。退一步說，在沒有實名制的情況下，現有的技術手段仍然可以查獲利用互聯網從事違法行為的不法分子，最近打擊網絡水軍、整治謠言的行動就是最好的佐証。因此，實名制只是為了更好地實現事后救濟。

　　另外，在張平看來，網絡實名制不可能採取“一刀切”的做法，這在一定程度上也解釋了此次有關部門為何沒有出台網絡實名制文件的原因。互聯網涉及領域眾多且復雜，難以通過一個統一的實名制規定來進行規范，更好的做法是針對不同的管轄范圍進行劃分。例如微博、博客等固定個人平台，就需要通過后台的實名制來進一步規范用戶行為。辛陽則指出，網絡實名制的實施應當有的放矢，在用戶群體上進行實名制的區分。例如，對於某些擁有網絡不法行為“前科”的人員，可以利用實名制來進行重點約束和規范。同時，辛陽也強調，實名制作為一種監管手段，除了需要加強個人信息的保護之外，規范政府部門利用該手段進行的監管行為、在網絡環境下提升執法透明度也十分必要。

(責編：張婷)