鄭陽鵬：遏制地方債風險重在長效管理體系

自8月刮起的對地方債務的審計風暴已經結束，審計署也已在10月末向國務院匯報了地方債最新規模，但至今數字仍未向社會公布。圍繞著地方債的總規模，各種機構的猜測很多，從14萬億到25萬億的說法都有，而這一問題也在今年屢次成為境外機構唱空中國經濟的主要由頭。

弄清債務余額，穩定市場信心，是十分重要的工作，但稍稍跟政府、券商、信用評級機構的人聊一聊就能知道，比起媒體上炒得沸沸揚揚的債務規模，業內人士更關心的是如何建立地方債務管理的長效機制。如果不建立地方債務管理體系，對地方政府融資需求進行“開閘泄洪”，今天把家底摸清楚了，明天同樣防范不了債務的再次沖刺。

要理解地方債務問題，必須先弄清問題是如何產生的。

在中國目前的財政體系下，地方政府的公共財政大部分用來解決“吃飯”問題，而在GDP考核體系下，地方政府有強烈的“發展”欲求，因此要建道路橋梁、地鐵機場，要發展農田水利，要興建保障性住房……大量的資金需求怎麼解決？由於我國《預算法》禁止地方政府直接負債，《擔保法》禁止地方政府為債務提供擔保，利用地方政府全資控股的融資平台公司進行融資，把“政府債”轉化為“企業債”，成了沒有辦法的辦法。

然而，不同於政府直接舉債，融資平台公司名義上是獨立的企業法人，財務數據沒有公開的義務，很難被有效地監管。2010年6月國務院對融資平台獲得貸款的條件嚴格限定后，獲得銀行貸款變得很難，直接導致地方通過各種五花八門的“融資方式創新”籌措資金，而這些“創新”方式，成本都比銀行貸款高，導致地方還本付息的壓力更大，增加了地方債務的風險。

由此可見，“堵”絕不是解決問題的好辦法，隻有承認地方政府的融資需求，分類疏導，才是治本之道。

因此，建立一套地方債務管理體系，首要任務就是承認地方政府負債和擔保的合法性，讓相關行為從“灰色地帶”走向“陽光地帶”。

其次則是要增加地方政府債務透明度，把目前突擊式的審計轉為制度性的定期審計，有條件的地方還應編制並公開地方政府資產負債表，這是控制債務總量、優化負債結構和提高投資效率的前提。

第三，中央政府要對地方債務進行總量控制和額度分配，對各省市自治區的債務上限、債務余額與可用財力比進行規定，防止地方債務任意擴張。

在這裡，筆者想特別談談地方融資平台的管理問題。目前的狀態是什麼？借用一位信用評級人士的說法，本質上就是“拼湊資產去借錢”、“本身沒有經營能力，也不去經營”，更有甚者，先拼湊一個優質平台去借錢，借滿了，再抽出部分優質資產東拼西湊再借錢，常常是“前任借錢，后任還錢”。這種狀況無疑令人憂慮。

地方融資平台的改革，關鍵是要理順政府與公司的關系：真正引入法人治理結構，讓有資產管理經驗的職業人士把舵，而不是管理投資決策“長官意志化”，讓融資公司成為一把手的取錢金庫。

除了融資平台，還應學習美國的市政債，完善地方政府建設債券制度，讓目前的“城投債”更符合償債周期長的基建、公益類項目的需求。

再就是引入社會資本，大力發展所謂的PPP（公私合作制）。目前地方政府在這方面常存在誤區，覺得引入社會資本很麻煩，而且貴。須知，引入PPP的根本目的是什麼？不是為了填補資金缺口，而是首先為了讓利於民，讓民間資本從大型項目中獲得收益﹔二是引入私人資本的項目運營經驗，提高資金的使用效率。地方政府若不從這個角度認識問題，則PPP很難真正發展起來。

總之，債務融資與非債務融資結合，國家資本與社會資本結合，建立多層次的地方政府舉債、管債體制，問題才能根本得到解決，否則再多的審計風暴也是徒勞。

（鄭陽鵬，財經記者，海外網特約評論員）

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(責編：張婷、鄒雅婷)