廖曉軍：規范完善人民代表大會預算審查監督制度

　　預算法是中國特色社會主義法律體系中的一部重要法律，是財政領域的基本法律制度。修改后的新預算法，是黨的十八屆三中全會以后全國人大常委會通過的一部對推動全面深化改革進程具有全局性影響的重要法律案，是落實黨的十八大和十八屆三中全會決定要求的重大舉措，是深化預算制度改革、建立現代財政制度的迫切需要，是加強人大對政府全口徑預算決算審查和監督、推動人民代表大會制度與時俱進的必然要求，對於推動財稅體制改革在法治框架內順利進行、堅持和完善人民代表大會制度，推進國家治理體系和治理能力現代化具有重大而深遠的意義。

　　審查批准預算決算和監督預算的執行是憲法和預算法等法律賦予人大的一項重要職權。新預算法體現了黨的十八大和十八屆三中全會關於加強對政府全口徑預算決算的審查和監督的要求，對預算決算審查監督的范圍、審查的程序和重點內容、監督的主體和責任、建立問責機制等，都作出了新規定，提出了新要求，使人大預算審查監督制度更加規范和完善。

　　一、擴展和規范預算決算審查監督范圍，為實現對政府全口徑預算決算的審查和監督提供了法制保障

　　明確預算決算審查監督的范圍是預算法需要解決的重要問題。黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，首次提出“實行全口徑預算管理”，黨的十八大報告進一步提出“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”。新預算法充分體現了黨中央的要求，明確規定政府全部收入和支出都應當納入預算，各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批准的預算為依據，未列入預算的不得支出。在法律層面進一步明確了預算完整性原則，通過完整的預算決算全面反映政府和公共部門的活動，並實行對政府全口徑預算決算的審查與監督。同時，新預算法在總結實踐經驗的基礎上，根據我國國情，進一步明確目前我國政府預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算，確立了政府預算體系，並對四本預算的概念、編制原則和相互關系作出了規定。

　　二、完善初步審查制度，為人民代表大會及其常委會審查批准全口徑預算決算奠定了堅實基礎

　　考慮到我國各級人民代表大會審查批准預算的特點，初步審查作為一項重要的制度安排，應當發揮更為重要的基礎性作用。在對原預算法關於預算草案初步審查的規定、全國人大常委會關於加強中央預算審查監督的決定對中央預算調整方案和中央決算草案的初步審查規定、監督法關於預算調整方案初步審查的規定進行分析總結的基礎上，新預算法對初步審查制度作出了比較系統的規定。

　　第一，明確了初步審查范圍。主要包括預算草案初步方案及上一年預算執行情況、預算調整初步方案、決算草案。第二，明確了初步審查機構。中央由全國人大財政經濟委員會進行初步審查﹔省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的初步審查工作由人大有關專門委員會承擔，未設立專門委員會的設區的市、自治州人大，由常委會有關工作機構研究提出意見（在人民代表大會會議審查預算草案時，可以由臨時成立的專門委員會向大會主席團提出審查結果報告）﹔縣級由人大常委會對預算草案初步方案及上一年預算執行情況進行初步審查，由有關工作機構對本級預算調整初步方案和本級決算草案研究提出意見。第三，明確了初步審查的時間。中央預算草案初步方案和縣級以上地方預算草案初步方案應當分別在人民代表大會會議召開的45日前、30日前，提交人大有關機構進行初步審查﹔縣級以上各級預算調整初步方案和決算草案應當在常委會會議召開的30日前，提交人大有關機構進行初步審查。第四，確立了提出初步審查意見及其反饋制度。規定人大初步審查后要提出初步審查意見﹔對初步審查意見和有關工作機構研究提出的意見，本級政府財政部門應當及時反饋處理情況﹔初步審查意見和有關工作機構研究提出的意見以及本級政府財政部門反饋的處理情況報告應當印發本級人大代表。

　　三、明確對預算決算草案重點審查的內容，為推進對政府全口徑預算決算的實質性審查提供了實現路徑

　　如何實現對預算決算進行實質性審查，是各級人大努力探索和著力解決的問題。新預算法通過明確預算決算草案的重點審查內容，為推進實質性審查提供了實現路徑。新預算法規定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會對預算草案及其報告、預算執行情況的報告，重點審查以下八個方面的內容：上一年預算執行情況是否符合本級人民代表大會預算決議的要求﹔預算安排是否符合本法的規定﹔預算安排是否貫徹國民經濟和社會發展的方針政策，收支政策是否切實可行﹔重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當﹔預算的編制是否完整，是否符合本法關於細化的規定﹔對下級政府的轉移性支出預算是否規范、適當﹔預算安排舉借的債務是否合法、合理，是否有償還計劃和穩定的償還資金來源﹔與預算有關重要事項的說明是否清晰。同時，新預算法還明確規定了預算審查結果報告應當包括的四個方面的內容：對上一年度預算執行和落實本級人民代表大會預算決議的情況作出評價﹔對本年度預算草案是否符合本法的規定，是否可行作出評價﹔對本級人民代表大會批准預算草案和預算報告提出建議﹔對執行年度預算、改進預算管理、提高預算績效、加強預算監督等提出意見和建議。

　　對決算草案進行審查時，重點審查以下十二個方面的內容：預算收入情況﹔支出政策實施情況和重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況﹔結轉資金的使用情況﹔資金結余情況﹔本級預算調整及執行情況﹔財政轉移支付安排執行情況﹔經批准舉借債務的規模、結構、使用、償還等情況﹔本級預算周轉金規模和使用情況﹔本級預備費使用情況﹔超收收入安排情況，預算穩定調節基金的規模和使用情況﹔本級人民代表大會批准的預算決議落實情況﹔其他與決算有關的重要情況。

　　四、拓展預算執行中需要人大審查批准的預算調整等事項范圍，為加強對預算調整和地方政府債務的審查監督提供了有力約束

　　新預算法再次明確，經人民代表大會批准的預算，非經法定程序，不得調整﹔各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批准的預算為依據，未列入預算的不得支出。同時，根據經濟社會發展需要，進一步拓展了預算執行中須經人大審查批准事項的范圍，主要體現在加強對預算調整和地方政府舉借債務審查監督等方面。

　　原預算法規定的預算調整情形，僅指原批准的收支平衡的預算總支出超過總收入，或者舉借債務數額增加的部分變更。這種規定過於寬鬆，也不明確，導致了預算執行中的隨意性比較突出。新預算法拓展了需要報人大審查批准的預算調整情形，即：需要增加或者減少預算總支出的﹔需要調入預算穩定調節基金的﹔需要調減預算安排的重點支出數額的﹔需要增加舉借債務數額的。對於需要人大審查批准的預算調整，採取列舉的方法，既拓展了范圍，又明確具體，有利於嚴格執行預算，依法調整預算。對不屬於預算調整的地方各級政府因上級增加不需要本級提供配套資金的專項轉移支付而引起的預算支出變化的特殊情形，也應向同級人大報告。

　　新預算法允許經國務院批准的省、自治區、直轄市可以舉借債務，但對地方政府舉借債務的規定更加規范、更加嚴格。在審查批准方面，規定舉借債務的規模，應當由國務院報全國人民代表大會或者全國人大常委會批准。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人大常委會批准。對於省、自治區、直轄市一般公共預算年度執行中出現短收，通過調入預算穩定調節基金、減少支出等方式仍不能實現收支平衡的，省、自治區、直轄市政府，報本級人民代表大會或者其常務委員會批准，可以增列赤字，並應當在下一年度預算中予以彌補。

　　五、豐富和細化了預算決算監督的具體規定，為增強對政府全口徑預算決算的監督實效創造了條件

　　人大除了對政府預算執行情況的監督之外，實際上還承擔著對預算法律實施情況進行檢查監督和保証預算法律實施的職責。新預算法進一步明確了細化預算編制、嚴肅預算執行等方面的具體要求，有利於實現各環節、全過程監督，為增強對政府全口徑預算決算的監督實效創造了條件。

　　新預算法明確了對報送人大審查批准的預算決算草案的細化要求。預算決算草案是政府預算決算編制結果的體現，是人大審查監督的基礎，草案不夠細化，代表很難看懂，直接影響審查監督質量。為解決預算決算草案細化問題，新預算法作了如下規定：各級預算支出應當按照功能分類和經濟分類編制﹔報送人大審查和批准的預算草案，本級一般公共預算支出，按其功能分類應當編列到項，按其經濟性質分類，基本支出應當編列到款﹔決算草案應當與預算相對應，按預算數、調整預算數、決算數分別列出，一般公共預算支出應當按其功能分類編列到項，按其經濟性質分類編列到款﹔一般性轉移支付應當按照國務院規定的基本標准和計算方法編制，專項轉移支付應當分地區、分項目編制。

　　新預算法還進一步完善了關於預算執行監督的規定。監督預算執行，是憲法賦予人大常委會的一項重要職責，是增強預算監督實效的重要環節。為切實加強對預算執行的監督，總結實踐經驗，新預算法進一步充實了以下相關規定：一是增加對預算批准前政府安排支出的監督，要求對按照法律規定在預算批准前安排的支出情況在預算草案的報告中作出說明﹔二是特定事項按照國務院的規定實行權責發生制的有關情況，應當向本級人大常委會報告﹔三是完善對決算的監督，財政部門編制的決算草案應經本級審計部門審計后，報本級政府審定，由本級政府提請本級人大常委會審查和批准﹔四是編制政府綜合財務報告報送備案。各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性，報本級人大常委會備案。

　　六、增加發揮人大代表和社會公眾在預算審查監督中作用的規定，為健全民主制度、擴大公民有序政治參與提供了實現途徑

　　黨的十八屆三中全會決定明確提出，要“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領域擴大公民有序政治參與”。為強化人大特別是基層人大的預算審查監督工作，充分發揮人大代表特別是基層人大代表在預算審查中的作用和聯系選民的優勢，擴大社會公眾對預算活動的參與，新預算法規定，設區的市級以上各級人大有關專門委員會對預算草案初步方案進行初步審查、常委會有關工作機構研究提出意見時，應當邀請本級人大代表參加﹔縣、鄉級人大舉行會議審查預算草案前，應當採取多種形式，組織本級人大代表，聽取選民和社會各界的意見。同時，隨著預算公開透明的推進，社會公眾對預算的監督也應有法律保障，新預算法規定，公民、法人或者其他組織發現有違反本法的行為，可以依法向有關國家機關進行檢舉、控告，任何單位和個人不得壓制和打擊報復檢舉人、控告人。

　　（作者為全國人大常委會預算工作委員會主任）

(責編：邱天人)