杨佳瑛：推动地方人大理论与实践创新交融互动

　　治国犹如栽树，本根不摇，则枝叶茂荣。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是国家政治运作的根基所在，必须坚定不移地坚持、与时俱进地完善。习近平同志在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的重要讲话强调，要按照总结、继承、完善、提高的原则，推进人民代表大会制度理论和实践创新，推动人大工作提高水平。为此，地方人大必须进一步加强人大制度理论研究，推动理论创新与实践创新交融互动。

　　理论研究对完善和发展人民代表大会制度的作用不可替代。人民代表大会制度60年的发展历程，伴随着人大制度理论研究的深化和发展。尤其是党的十一届三中全会以来，关于人大制度的研究空前活跃，从全国人大到地方人大在理念、机制、程序、方法等方面开展了扎实研究。上海市人大在地方立法上走过的历程，充分显示了理论研究对立法实践创新的重要作用。2003年，上海结合防治非典疫情，提出常态、基础性立法“冷”机制与非常态、补充性立法“热”机制相结合的地方立法工作新理念。2004年又开展了关于建立应急立法机制的研究，提出建立非常态情况下高效、果断的应急性立法工作新机制。从2006年至今，上海市人大常委会抓住立法的各个环节，开展了地方立法后评估理论与实践研究、地方立法听证会经常化研究，推动上海由“数量型立法”向“质量型立法”转变。

　　坚持理论研究与实践创新并行。人大制度理论研究具有很强的应用性，需要与实践发展结合起来。理论研究一方面要回答好“为什么要坚持人民代表大会制度”的问题，另一方面要回答好“如何完善和发展人民代表大会制度”的问题。在基本理论研究方面，应注重系统性和完整性，建立人大制度理论的完整体系。应系统研究人大制度在国家政治制度中的独特地位和作用；系统研究人大制度的历史，分析和理清人大制度建立和发展的规律。同时，各级人大有责任从制度落实执行的角度研究制度的耦合性、操作性、实效性和整体性。例如，人们经常讲区县人大没有立法权，所以要强化其监督权。然而，深入研究就会发现，这一观点是片面的。在整个立法体系中，区县人大仅仅是没有立法的提案权、审议权和表决权，但有立法的知情权和参与权，并可以借助监督权对法规开展评估，在执法检查中发现问题还可以向上级人大提出建议。可见，只有理论与实践并行，才能实现理论创新与实践创新交融互动。

　　进一步提高地方人大理论研究能力。面对新情况、新挑战、新课题，唯有大力提高各级人大的理论研究能力，才能以丰富的理论成果引领实践创新。一是明确人大理论研究的目标规划。宏观层面，应开展地方人大在完善和发展中国特色社会主义制度、推动国家治理体系和治理能力现代化方面的定位和作用研究，充分发挥人民代表大会制度的优势。中观层面，应加强具有紧迫性、现实性的问题研究，改善中观层面制度设计，使其与微观层面的具体工作建立起科学合理的制度安排。如，进一步理顺人大法律监督与行政司法之间的权力界限和相互关系，理顺基层人大尤其是乡镇人大职权行使与有关各方的关系，理顺人大代表来源结构与权利义务之间的关系，使人大制度的具体执行更加规范。二是以问题导向加强理论与实践的相互转化。这既包括建立发现问题并将之上升为理论研究课题的制度安排，也包括促进理论研究成果转化为工作实践或制度建设的落实机制和督察机制。三是大力开展理论宣传。应借助报刊、广播、电视、网络等媒体广为宣传，让人大理论研究成果为各方知晓、得到社会认同。

　　（作者为上海市人大常委会副秘书长）

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