劉丹：海警局挂牌，法律配套必須跟上

7月22日中國海警局挂牌成立引起輿論關注。其實在國家海洋局重組前，先完善立法，還是先整合機構一度成為爭論焦點。2013年國務院“大部制”改革方案將傳統的漁政、海監和其他海上執法力量整合，並以海警局名義進行巡航執法。國內外學界、軍界和政界對我國巡航執法力量整合的評價中，淺層次認為這將“有利於統籌配置和運用行政資源，提高執法效能和服務水平”，深層次更認為“會形成漁民、海警、海軍的海上三線梯次防衛體系”，還可能具有“國家間摩擦的緩沖效應”。

各界對海警局巡航執法有較高期待。筆者認為，作為海上巡航執法部門，中國海警局仍面臨諸多法律問題和現實挑戰。

一、中國海警局職權定位尚不明朗、執法隊伍整合方案有待細化。各海洋國家海上巡航執法隊伍的定位往往是——和平時期控制海洋並充當軍事力量“出場”前的緩沖。國務院改革方案僅提出“國家海洋局對外以中國海警局名義執法，接受公安部業務指導”，中國海警局的職權有待進一步闡明。而中國海警局今后如何整合海監、漁政、邊防海警、海上緝私警察這四支隊伍也有待細化。

二、海洋維權執法的刑事管轄權有待法律明確。根據《聯合國海洋法公約》，沿海國在內水和領海享有屬地管轄權，在專屬經濟區和大陸架享有職能性管轄權，在毗連區享有對特定事項的管轄權。根據我國國內法，國家海洋局沒有刑事執法權，中國漁政也僅有行政執法權，而海關緝私警察和公安部邊防海警都有刑事執法權。由於缺少法律依據，漁業行政執法實踐往往對進入我國海域非法作業的外國漁民多用罰款或沒收作業工具等行政處罰了事﹔我國抓扣外國漁民、漁船甚至移交司法部門處理的案例鮮有先例。大量實踐中的具體問題和實施細則在《海洋基本法》中長期缺席。今后海警局是否擁有刑事執法權還需要法律予以明確。

三、巡航執法的海域與范圍存在現實困境。由於我國黃海、東海、南海都存在不同程度的海洋爭端，海洋劃界沖突嚴重。以南海為例，曾有海洋法學者預測“中國隻有和南海周邊國家解決了南沙群島的領土爭議后，才能將南海海域的劃界問題提上日程”。鑒於我國黃海、東海和南海海域都存在和周邊國家的海洋劃界糾紛，海警局巡航執法“邊界”的“困惑”仍將長期存在。

四、中國海警巡航執法能否“使用武力”存在爭論。2009年“新星號”事件、2013年5月菲律賓對台灣“廣大興28號”漁船射擊事件，都涉及海上執法過程中使用武力所引發的外交和法律糾紛。在海域而非內陸執法，受國際法調整。海上執法中可使用武力的情況有兩類：一是出於自衛目的使用武力反擊﹔二是執法遇到阻礙而使用武力予以排除。大量國際司法機構判例表明，海上巡航執法過程中“盡量避免使用武力”，這意味著武力的使用隻能是例外，而非執法中的常態。實踐中，海上巡航執法人員除了考慮有哪些國內法律法規授權，在何時使用何種程度的武力外，還需要進一步根據國際法所界定的條件考察武力是否可實施以及可適用的程度。

五、針對外國軍事和准軍事活動的海洋維權問題。“無瑕”號為代表的美國軍事測量船在南海、黃海、東海專屬經濟區的軍事測量活動曾幾次被我國漁政船攔截。這些測量船屬於海軍輔助船，用於測量海底地形、水文、水聲、深水洋流等情報，表面看沒有武器裝備、涂裝不像軍艦，船員多為文職人員，是否為軍事船舶的界限模糊。而《聯合國海洋法公約》對外國在專屬經濟區內是否有權從事軍事活動語焉不詳，這就給我國針對外國軍事和准軍事活動的海洋維權帶來難度。這類海洋維權問題促使我們反思海洋實力和話語權對創制國際海洋法規則的重要性。

就中國海警局巡航執法面臨的突出法律問題，筆者建議：首先應盡快制定海洋戰略，推進《海洋基本法》等涉海法律法規的立法、修訂工作，明確中國海警局的職權定位，逐步解決巡航執法的管轄權和范圍等問題，尤其應盡快制定我國海上執法的專項法律規章。其次，應有針對性地研究制定巡航執法武力使用細則。為預判和處理武力使用引起的突發事件，實務部門和學界還應對海上執法國際司法判例、各國巡航執法糾紛的典型案例進行細致研究。最后，針對外國軍事測量船舶在我專屬經濟區的測量、偵察騷擾活動，我國要根據國際法有理、有據地提出外交抗議，在國際場合進行譴責。軍事應對上應加強預警監視，發現異常要及時派出艦艇、飛機進行近距離跟蹤、監視，對其施加壓力，必要時採取適當反制。今后條件成熟時，中國不妨可適當去對方水域實施對等偵察。

(作者是上海外經貿大學副教授)

(責編：牛寧)