本質而言中國的經濟體制改革實際上是一個分權的過程。一方面, 通過市場化，政府逐步退出競爭性領域，使這些領域的資源配置主要由價格和競爭機制實現﹔另一方面，在政府體制內部，中央也逐步向地方放權，無論是早期的財政包干制，還是后來的分稅制，都使得地方擁有了一定程度的事實上的自主權。

但是這種分權還只是局部的分權，或者說是一種不徹底的分權改革。首先，中國式分權並沒有賦予地方獨立的稅權。其次，中國式分權沒有在地方層次上形成水平制衡，這也就意味著中國式財政分權並不是在一個公共財政的架構下進行的分權，而僅僅是在一個等級管理體系中的權利劃分。

改革開放30年來，中國地方財政收支經歷了由“盈余剪刀”向“赤字剪刀”的轉變。1994年的分稅制改革清晰地界定了中央和地方政府的稅基和稅收分成比例, 自此以來，地方財政收入佔比從1993年的78%穩步下降到2011年的52.1%，而地方財政支出從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“財政收支倒挂”現象比較嚴重，特別是在“GDP增長競標賽”與過度競爭背景下，地方政府紛紛尋找其它財源財源以彌補收支失衡，因此，“土地財政”成為地方財政的普遍模式，“軟預算約束”問題日益嚴重。

國際金融危機以來，以地方政府為主導的投資擴張，使得對資金有飢渴症的地方政府通過表外貸款、銀行間債務融資等形式與其對接，大量資金流向了地方融資平台、房地產貸款，這樣一方面導致了包括政府、企業以及金融機構在內的所有部門負債率大幅上升，資產負債表出現了明顯惡化。截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額38475.81億元，比2010年增長12.94%，地方政府債務風險不斷上升﹔而另一方面，大量增量資金投向投資驅動型領域造成了普遍性的結構性產生過剩，也導致了投資效率和資源配置效率的大幅降低，以及財政資源的錯配。

可見，未來必須從導致這些問題的根源入手化解潛在風險。下一步決策者應推動財政分權改革。所謂財政分權是指中央政府給予地方政府一定的稅收權和支出責任范圍，允許地方政府自主決定其預算支出規模和結構。中國需要重新調整中央地方財權事權分配，逐漸改變以地方政府融資平台為主體，以土地儲備作為抵押支持，以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式，開辟地方政府新的財源來取代“土地財政”。更加具有挑戰性的是要逐步建立全口徑財政預算，由各級人大審批（而非僅僅備案）包括一般財政預算、政府性基金預算、完整的國有企業資本經營預算在內的公共預算。

更進一步分析，中國財政-金融風險有著極為緊密的邏輯關系，因為中央和地方政府之間的財權博弈直接影響到兩者間的金融資源博弈。而從地方政府的角度來講，地方財政不能通過無限制地撥款來支持地方國有企業，隻好從其它渠道為國有企業展開對資金資源的爭奪。各地方政府紛紛將注意力轉向金融資源，尤其是銀行體系信貸資源的控制上來，這必然會造成金融部門不良貸款率的攀升和資金配置效率的下降。

無容置疑，利率市場化將成為影響中國經濟金融格局的最重要因素之一，但真正意義上的利率市場化絕不僅僅是放開利率管制那麼簡單，而要打破政府對金融資源的過度壟斷，向市場真正放權。

就國際經驗而言，在成熟市場經濟國家，利率市場化是“價高者得”，而如果中國不能夠真正向市場讓渡出對金融資源的配置權的話，中國利率市場化就可能變成“權重者得”。從這個意義上來說，利率市場化實際上是對政府放權的倒逼。

因此，中國必須解決財政分權和金融分權不徹底所帶來的的風險累積，中國新一輪分權式改革勢在必行。

（張茉楠，國家信息中心預測部世界經濟研究室副主任，海外網專欄作者）

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