徐康寧：下一步改革應關注系統性突破

中國的經濟社會進程又到了一個新階段。改革千頭萬緒，涉及方方面面，牽一發而動全身，新時期改革的基本思路應當在總結原有經驗的基礎上，更加關注突出系統性改革以及改革的系統性突破。

中國需要改革的系統觀

在改革初期，為了取得改革的突破口，往往會在某些領域或某些層面上推出一些重要的改革措施，以取得變革效果。一般來說，局部突破以及層層遞進是改革初期的典型特征。例如，我國的改革是從農村首開先河的，取得經驗后，再著手城市經濟體制的改革以及國有企業改革等。這些舉措是中國改革事業的創舉，是中國改革者在沒有經驗可循的情況下自行摸索規律取得成功的重要經驗。不過，今天則是在一個全新的時空觀中研究改革，改革理應有更高的目標，改革也要體現科學發展的要求，不能仍然停留在以前的視野范圍和認識水平。

另一方面，局部突破模式雖在短時間內產生明顯績效，解決一些緊迫問題，但從長遠看也容易產生各局部之間不夠均衡的一面。今天出現的一些深層次矛盾和問題，既是由於一些過去繞開的難題逐漸浮現，也是因為過去的改革重在局部突破，局部問題有所解決，但全局矛盾並沒觸及，甚至因長期積累反而有所加重。

中國過去十多年房地產市場宏觀調控的情況也再次証明系統性改革的必要性。過去多年，從中央到地方一輪又一輪的房地產市場調控意在控制過高房價，但由於房地產市場不僅關聯到市場交易本身，而且也涉及土地制度、財稅制度、城市管理制度等多方面內容，在地方政府壟斷土地供給以及過分依賴土地財政的局面下，任何缺乏系統性設計僅僅對市場交易本身進行調控(而且是單方面對需求進行調控)都是難以奏效的。

時至今日，我們仍然沒有足夠多的經驗可以按部就班地推進新的改革，別的國家也沒有給我們提供有益的經驗，在許多領域和問題上依然要採用探索和嘗試的辦法，但經過多年探索，我們對市場經濟的發展規律已經有了比較充分的認識，今后一段時間的改革，理應更要強調系統性、整體性和協同性，更要突出系統設計，更要有改革的系統觀，追求改革的綜合效益。

“點線式”改革問題不少

國家主席習近平日前就提出，三中全會將會提出綜合改革方案，就全面深化改革進行總體部署。應該說，現階段中國社會對改革的共識、期待和要求在明顯提高，改革應有所突破，但這個突破不再是“放開局部、捆住全體”的“點線式”的突破，而是一種整體突破，一種有利於關系協調的全局性、系統性突破。

所謂系統性突破，是指改革思路與方案能夠比較全面涵蓋現行經濟體制主要領域或關鍵領域，各領域的改革相互間銜接協同，改革的紅利惠及絕大部分民眾，促進經濟運行的質量明顯提高，促進民生明顯改善。

誠然，在任何時候都不可能就改革設計一個盡善盡美的總體方案，但在基本條件具備情況下，尤其是在改革的深層次問題顯露和各種體制關系交織在一起的情況下，探索總體方案總比僅僅尋求局部改革要好，從而防止改革中的局部效應代替全局效應，防止個別問題的解決掩蓋整體問題，防止舊矛盾消失背后出現新矛盾。

因此，從中國改革開放30多年進程的經驗看，要尋求系統性突破，主要著力點應該放在要素、市場和政府職能這三個層面上。這是因為盡管改革已經進行多年，但是生產要素市場仍有很大殘缺，如大量集體土地不能進入市場帶來眾多問題﹔同時資源、基礎設施和金融領域國企一家獨大，民企進入無門，甚至一些央企公開從事房地產業等事實也顯示出中國市場邊界的模糊不清﹔而政府也經常跨界越權，甚至用政府行為代替企業，造成政府錯位甚至權力尋租。

從市場經濟運行機制來看，生產要素是市場經濟的基本力量，市場是其基本關系，政府職能是市場經濟的基本保障，三者各自影響廣泛，又彼此相互關聯，構成一個巨大的系統，如果能在這三個方面深化改革並加強相互協同，一定能實現改革的系統性突破。

土地制度改革是核心問題之一

在生產要素方面，核心問題之一是土地制度改革。對於面廣量大的農用集體土地，可採用土地入股、使用權轉讓、土地長期租用等多種方式，讓土地在一定的條件下進入市場，充分發揮土地的市場機制功能，促進土地規模化經營，把部分農民轉變為農業產業工人。對於城市周邊的非農用集體土地，則應盡可能以創造土地市場為改革主要方向，通過政府制定規則加以引導和組織，讓土地所有者在直接交易中得益。如果朝著這個方向改革，不僅可以最大限度保障農民利益，而且可以杜絕“小產權房”等“怪胎”。

在市場制度的改革方面，核心依然是放開市場准入，嚴格限制壟斷范圍，促進公平競爭。除了極少數特殊領域，能打破壟斷的應盡量打破壟斷。法不禁止的地方，應當允許社會資本自由進入和退出，開展公平競爭。對於市場准入問題，應當著眼於考慮採取制定“負面清單”的思路，即先劃出需要保護或限制競爭的產業與領域，在“清單”之外，則盡可能允許民營資本或私人企業進入經營。

至於政府職能改革，一個核心問題就是財稅體制改革。造成地方政府財力負擔過重、對土地財政過度依賴、地方債務嚴重等問題的關鍵是政府職能的定位不准確，不同層級之間政府的功能劃分不合理。當前，對於義務教育、基本醫療、退休養老這些基本的社會保障和公共產品，全國理應有一個基本相同的最低標准，由國家層面統籌財力解決，以實現基本社會保障和公共產品全民均等化。

總之，深化改革的關鍵是促進更多的生產要素真正進入市場、更大范圍地放開市場以及切實處理好政府職能與市場經濟之間的關系，這是改革取得系統性突破的核心方向。▲(作者是東南大學經濟管理學院院長、中國世界經濟學會副會長)

(責編：鄒雅婷)