張茉楠：探尋“土地財政依賴”破局之路

國家審計署最新審計結果顯示，2013年6月全國省市縣三級政府負有償還責任的債務余額10.5789萬億元，盡管總規模不大，但比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97%，地方債務的快速增長已經成為中國經濟不可承受之重，必須通過新的制度設計擺脫“土地財政”的怪圈。

近些年來，在債務融資的壓力下，地方政府對土地出讓收入的依賴程度進一步增加。然而，這種“土地財政依賴”的模式蘊藏著巨大風險且不可持續。一方面，由於不斷攀升的拆遷成本，地方政府土地的淨收益已經明顯減少，已難以覆蓋債務本息。2012年地方政府土地出讓獲得2.7萬億元，但因國有土地出讓所支付的金額卻高達2.8萬億元，其中征地拆遷補償以及補助征地農民金額接近2萬億。可見，隨著土地拆遷成本的提高，國有土地出讓非但沒有增加地方財政的淨收入，還變相增加了地方政府的開支。

另一方面是可供出售土地的減少。出於對“土地財政”的依賴，不少城市在前幾年大量供地，擠壓了后續的供地空間。全國住房用地供應計劃顯示，2013年計劃供應15.08萬公頃，已經連續兩年減少，其中一線城市和部分熱點城市的土地供求矛盾較為突出。隨著未來可供出售土地的減少，二、三線城市的土地供應也將趨緊。

因此，這就決定了從土地出讓中獲得的收入是有限和不可持續的。在這種情況下，地方政府為了短期維持債務的償還，就隻能放任房地產泡沫的延續，這無疑也是非常危險的。考慮到2015年后中國人口增速進入下降通道，將會對房地產市場供需結構產生重大影響，一旦由剛需決定的我國房地產增長巔峰在2015年后過去，將可能會極大影響地方政府債務的償還能力，甚至出現債務違約風險。

因此，解決“土地財政”問題既需要“治標”也需要“治本”。“土地財政”從表象看是一個財政問題，但深入分析來看，土地相關的制度供給與制度目標的矛盾是土地財政產生的內在原因，因此需要從土地經營制度入手，逐步剝離地方政府的土地經營管理職能，探索由國有土地資產管理公司代表政府經營的模式，政府退出土地經營而做好土地微觀規劃管制與土地市場的宏觀調控。

可以借鑒我國社保基金的組織模式，建立從中央到地方的土地收入基金，日常活動中主要職責是管理土地出讓金收入，並對其進行穩健的投資，實現土地出讓金收入的保值、增值。地方政府也可以從國有土地經營管理職能脫離出來而做好政府的微觀規劃控制，制定、實施土地市場的宏觀調控政策。同時，由於打破了地方政府的土地壟斷供給，有助於穩定地價和房價，使土地和房地產市場回到良性發展的軌道上來。

最后，要在分稅分級框架下建立相對穩定的地方稅收體系。財稅體制改革須以支出管理改革為重心構建公共財政框架體系，而化解一系列風險的落腳點還在於健全地方稅體系，啟動中央和地方分配關系的結構性調整。地方稅收是地方財政收入的主要來源，應努力提高地方稅收佔稅收總收入的比重，擴大地方政府的理財空間和調控能力。

一是短期內完善以營業稅為主體稅種的地方稅體系﹔二是建立以物業稅為主體稅種，以營業稅、房地產稅、資源稅和環境保護稅為輔助稅種，以企業所得稅為共享稅種的地方稅體系。如果能夠通過推動分稅制改革實現新一輪的“放權讓利”，不僅給地方政府開辟了新的財源，還有助於培育出真正的“公共財政”和“民生財政”。

（張茉楠，中國國際經濟交流中心副研究員，海外網專欄作者） 

海外網評論頻道原創，轉載請注明來源海外網（www.haiwainet.cn），否則將追究法律責任。

【海外網評·張茉楠專欄】

張茉楠：中國金融貨幣政策如何精准發力

張茉楠：美QE退出，中國須審慎應對風險

張茉楠：如何理解2014年中國經濟穩中求進？

(責編：牛寧)