林達：在美國大麻掀起的一場大變革【3】

美國憲法第六條有一個“最高條款（the Supremacy Clause）”：“本憲法及依本憲法所制定之合眾國法律……皆為全國之最高法律﹔每個州的法官都應受其約束，任何一州憲法或法律中的任何內容與之抵觸，均不得有違這一規定。” 這就是聯邦法的“優先權原則”，當州法律和聯邦法律“沖突”，一般都會因為“最高條款”，被聯邦法“先佔”而作廢失效。看上去，與聯邦法相違的州法似乎是死定了的。

奧巴馬總統在接受《紐約客》採訪時提到，華盛頓和科羅拉多兩個州，從元旦起實行大麻合法化，有必要讓他們的實驗繼續下去。這讓我想起美國最高法院大法官路易斯·布蘭代斯那段著名的話，他稱贊美國的主權分割，在美國憲政結構內，鼓勵各州“作為一個實驗室，嘗試新的社會和經濟實驗，而不把國家的其他地區也拖進去承擔風險”。在大麻一案中，這兩個州的公民投票自願“實驗”，其他不願意合法化的州，確實不必一起承擔實驗風險。但是它的前提是：憲法“最高條款”究竟給了州多大的立法自由。如果在“最高條款”下，兩個州的法律一出來就被判被聯邦法“佔先”而陣亡，也就談不上“繼續實驗”了。

要判斷一個州法律是否與聯邦法律“沖突” ，字面上看很簡單，但實際可能是極其復雜的法律實踐。

最高法院已經規范了三種法律優先權。一是明示優先（express preemption）：某些聯邦法規，對某個州法律被聯邦法律替代到什麼程度，措詞非常清楚，沒有什麼爭執余地。如果國會沒有闡明它對州法律的預期影響，就可能出現爭執由法庭裁決。二是領域優先（field preemption），如果某領域的聯邦法，“監管法案無孔不入。作為合理推斷，國會就沒有給州留下任何補充余地……”最后一個是沖突先佔（conflict preemption），最高法院的界定是：“如果在客觀上，不可能同時遵守聯邦法律和州法，……或者州法律立場阻礙了全面完成和執行國會的目標宗旨”，該州法就會因聯邦法的優先權而無效。

回過頭來看《受控物質法（CSA）》，它有個708條款，在這個條款中，國會有一個“明示優先”，闡明了該法優先於州禁毒法的程度。明確表示，國會不打算以CSA 取代與“受控物質”相關聯的所有州法，也不打算全部取代州的傳統權力。聯邦最高法院指出，這一規定表明，有關受控物質，美國國會“明確地考慮了州的調節作用”。因此，各州有權維持相關州法律，但是，有前提條件。

2009年，最高法院提出的前提是：州法不能和聯邦法律“正面沖突”，使得兩法“不能始終如一地共存”。這乍聽有些奇怪，按照州法吸大麻，在聯邦法下就是違法的，怎麼可能不“正面沖突”？對於“正面沖突”，最高法院特別認定，隻要州法律不強迫一個人去從事聯邦法律禁止的行為，那麼同時遵守這兩項法律就不是“不可能的”。說俗了就是這樣：假設一個小孩喜歡玩泥巴，大人擔心他容易感染細菌生病。為了小孩的“根本利益”，他爸和哥都曾經立下規矩：你再玩泥巴我就揍你。現在，那個當哥的突然決定說，“好吧，從今天開始，你再玩泥巴我就不管了。”這當哥的新決定，和他爸的規矩確實算不上“正面沖突”。

還有一個前提，就是州法律不能成為全面完成聯邦法目標的障礙。否則聯邦法可以“沖突優先”，或者說“障礙優先（obstacle preemption）”為理由，廢了州法。聯邦司法部在給檢察官的備忘錄中，把《受控物質法（CSA）》的目標具體化了，總結起來，聯邦法關注的目標是：避免給未成年人大麻﹔避免大麻收入流向犯罪企業和團伙﹔避免大麻轉往非合法州﹔避免利用大麻合法化為借口從事其他毒品活動﹔避免利用大麻種植引出違法的槍械或暴力活動﹔避免公眾健康和安全的惡化﹔避免在州公共土地上持續擴大大麻種植面積﹔避免在聯邦產業上擁有或使用大麻。

所以，為避免被聯邦法“沖突先佔”，兩個大麻合法化的州，都小心地在規避聯邦法的目標，例如，規定擁有大麻必須是超過二十一歲的本州居民﹔擁有干大麻的量不得超過一盎司﹔必須是私人使用﹔不能在公共場合打開含大麻的包﹔也不能在公共場合使用大麻，等等。對於個人種植自用大麻，科羅拉多州規定不能超過六棵。迄今為止，信用卡公司也不被允許經手與大麻交易有關的轉賬。另外，州政府的大麻稅收專用於社會、衛生服務，以及公立學校的基本建設。但是，既然許可個人吸食大麻，不會個個都自己種，必然涉及零售、批發、種植、加工生產、運輸等大量運作的環節。今年元旦，科羅拉多已經有四十家持牌的零售大麻商店。兩個大麻合法州的州政府都在立法中涉及大麻大批量活動的監管細節，以免和聯邦法“沖突”。

觀察有關大麻合法化在聯邦和州之間的法律互動，它的法理背景，其實是竭力在憲法第六條支持的“聯邦法先佔原則”與“憲法第十修正案”之間的平衡。“憲法第十修正案”指出：“本憲法未授予合眾國、也未禁止各州行使的權力，保留給各州行使，或保留給人民行使之。”說簡單，這是在平衡美國傳統中最重要的雙重主權關系，聯邦權和州權。

聯邦權和州權，這是一個太大的話題，我不打算在這裡展開討論。但是簡單說，在任何一個國家，都必須有一定程度“地方自治”的呼吸空間。在聯邦制下，縱觀美國歷史上這雙重權力的互動，聯邦最高法院是一個重要的獨立仲裁機構。它始終在努力平衡這兩個權力。美國由於從獨立殖民地到“合眾國”的特殊歷史，曾經是州政府遠遠強過極弱的聯邦政府，這一狀態的頂峰是南北戰爭。到羅斯福時期，州權迅速滑落，法官們認為，作為現代國家不論從經濟還是社會發展，需要的都是強大的中央政府。最極端的是1941年哈倫·斯通的觀點，他認為憲法第十修正案“把憲法未授予合眾國的權力都保留給州或人民”，這只是一句過時的“陳詞濫調”。此后聯邦政府權力大增，於是在1970年以后，聯邦最高法院又幾次引“憲法第十修正案”，來限制國會對州權的管制。

大麻合法化，是一場由偏遠州開始發動的大變革。各州都在一邊觀望，一邊躍躍欲試，准備跟進。從經濟上來說，根據CNBC財經網報道，合法大麻很可能成為美國的下一波新興產業。創業者已經如當年西部淘金熱一般，在准備一場淘綠熱（green rush）。預計在五年內，全美合法大麻的市值可能會增長到一百零二億美元。

它更是一場社會變革。雖然美國判刑的在押囚犯中，與大麻有關的比例並不高，但是，每年因大麻而被捕的人數卻極為可觀。自從1972年國會否決了謝弗委員會“對少量大麻合法化” 的建議，截至2001年的三十年間，有一千三百二十萬美國人因大麻被逮捕。從2001截至2010年的九年間，涉大麻被捕人數為八百二十萬人，其中88%的人，只是因為擁有一點自用大麻。也就是說，從《1970年受控物質法（CSA）》到今天，三億人口的美國，有超過兩千萬人因大麻被逮捕過，相關的執法，各州總計每年超過三十六億美元。這個社會狀況，開始變革了。至少它值得一試，而能夠試一試，是因為憲法賦予州權的空間而開始的。

我隻能說，聯邦給予各州一定的自治實驗空間，一定是必要的。

(責編：於川)