治理地方債問題需要更全面的財稅改革

　　近一時期以來，圍繞地方政府債務的解決問題可謂動作頻頻：繼8月全國人大通過《新預算法》以及《財稅改革總體方案》之后，由地方債務風險倒閉的“地方債務管理新規”也隨之出台。但從現行財政體制框架下看，導致我國政府性債務擴張的制度根源並沒有根本消除。

　　中國地方債務一直是2008年國際金融危機以來的一大焦點。整體上看，我國政府債務佔GDP的比重遠低於美國、歐洲和日本等主要發達經濟體，財政赤字相對可控。但地方政府的預算軟約束、投資沖動、事權大於財權等現實問題導致地方政府通過融資平台積累了大量債務，地方政府的財政可持續性面臨一定的威脅，特別是2014-2015年正迎來地方債務償還高峰期，地方政府面臨大量債務集中到期的再融資壓力。因此，如何探索解決地方債的新路徑已經迫在眉睫。

　　從剛頒布的地方債新規來看，在改進地方財政預算制度規范的基礎上，在一定的范圍內允許地方政府在資本市場自行發債。賦予地方政府依法適度舉債權，將城投債轉換為“市政債”，不僅在一定程度上對地方財政預算形成市場約束，改變其過度依賴地方融資平台和賣地為主的融資模式，也有助於理順地方政府的法定負債主體和償債主體地位，使投資者對債權的追償和對實際償債風險的判斷，確實具有一定積極意義。

　　新規中一個亮點是中央政府對地方政府明確“不兜底”，但現行財政體制下仍難以完全實現。1994年國家實行分稅制財政體制改革后，雖然扭轉了中央財政收入不足的局面，但是也在一定程度上導致地方財力相對不足從而借助舉債緩解財政壓力，繼而使得政府債務存量與積累的財政赤字之間的差距增大，政府債務風險也不斷加大。目前，世界53個主要國家中，有37個國家允許地方政府舉債。然而，與發達國家相比而言，中國地方政府的隱性債務比較突出。

　　多年來，我國已經形成“以中央政府為核心，以地方政府為主體”的隱性擔保體系。這些擔保或承諾並未被納入政府預算收支，但卻是一種隱性的預算外開支或責任。近年來，地方政府又通過城投公司、影子銀行以及其他渠道，擔保各種貸款與債務，形成了大量的隱性債務和赤字，這些隱性債務都沒有納入財政預算管理體系當中，仍然游離在政策監控的范圍之外，責任追究更是一旦難題。此外，從當前存量債務解決方式看，主要是“長期債務置換短期債務”，由於政府債務“借新還舊”現象普遍，新增債務增長具有剛性，該部分可削減空間較小，這些問題都不可能通過“以時間換空間”根本解決。

　　長遠看，地方債治理涉及到深層次的預算改革，以及財稅體制改革，甚至涉及到政府體制改革、政府職能轉換等議題。事實上，自1994年財政分稅制改革以來，改革的后遺症--地方政府財事權的不匹配問題始終沒有解決，所以一直以來，地方政府對於土地財政和地方融資平台的依賴性極大，但這些融資渠道確實給經濟帶來了較大的風險。從目前稅制“營改增”的方向來看，財政收入有進一步向中央集中的趨勢，地方財政收支不平衡的矛盾仍有加劇之勢。

　　從目前對地方債務管理的改革思路，以及新一輪財政管理體制改革的方案中不難發現，對地方債的管理，仍然還是要採用建立在國家信用基礎上的財政工具。從幾十年政府投融資體制的發展過程可以看到，在不可能消除中央政府對地方政府債務兜底的情況下，僅僅採取財政工具，是很難化解這一問題的。

　　因此，根本而言，未來財稅體制改革不僅需要建立責任追究制，將隱性債務全面納入全口徑預算，更需要增加直接稅，降低間接稅，需要重新劃分市場和政府的邊界，重新定位政府在經濟中的作用。要進一步收縮地方政府在經濟活動中的邊界，控制地方事權過快增長，有限增加財權和融資權，通過財政體系扁平化改革消化存量債務。建立償債准備金制度是加強政府債務管理， 防范債務風險行之有效的手段。當地方政府不能償還到期債務時， 可先行從償債准備金中支付， 以減少債務風險對地方正常財政運行的沖擊。

　　（張茉楠，中國國際經濟交流中心副研究員，海外網專欄作者）

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