郑永年：三中全会解决了“宪政之争”【2】

　　全会如果把这部分地方社会制度创新，也纳入全国性制度体系，对国家的治理制度建设必然会产生巨大而积极的影响。很可惜的是，一些官员仍然把社会视为政府的对立面，甚至荒唐地把“公民社会”看成是政府的敌人。这种意识形态上的认知，使得这些官员把自己和社会隔离开来，形成了政府和人民之间的“城堡政治”，即政府把自己关在城堡之内，把人民排除在城堡之外。这种局面不改变，政府最终必然会成为社会的对立面。

　　政治领域的另外一个重要问题是内外关系的协调。中国可持续的经济发展和现代化，仍然取决于内部的社会稳定和外部和平的国际环境。这方面，三中全会决定成立一个新的机构，即国家安全委员会。很多年来，中国的内外环境都出现很多新问题和新挑战。内部，社会不稳定因素在增加，无论是群体性事件还是个体化的暴力事件，都在上升。同时，因为各种复杂因素，新疆等地区的恐怖主义活动也频发。恐怖主义尽管发生在本土，但和国外有着千丝万缕的联系。中东变局使得一些国家处于演变成“失败国家”的边缘，成为恐怖主义的温床。

　　外部事务方面，尤其是周边国家，中国也面临不稳定的局面。无论是对内稳定还是对外安全，中国有太多的部门在处理，往往是高度的内部分权，缺少协调，不同的官僚机构各自追求自身的利益，忽视了它们所要承担的真正责任。怎么办？这是这个新设立的国家安全委员会的责任。权力的集中和协调可以使得制度运作更具效率，内部稳定和外部安全具有制度的基础。

　　不过，另一方面，人们也提出了一个极其重要的问题，即如何防止权力被滥用？这需要法律对这个机构规定其所享有的权力及其边界。至少有两个层面的关系需要处理好。首先是内部的稳定和外部国家安全既要协调，但也需要分工。如果用处理外部国家安全的方式来处理内部的稳定，会造成很多政治社会恶果。其次，更需要注意的是，不应当把一般意义上的社会稳定和恐怖主义联系在一起。如果由同一个机构来处理，也会产生很多政治社会恶果。这方面，前些年的“维稳机制”所导致的后果，已经提供了足够的教训。对一般社会稳定问题，还是必须通过社会建设来处理。

　　除了经济和政治领域的这些关系外，这次全会在改革的方法和方式方面也有了制度创新，即成立全面深化改革领导小组。不管形式和层级如何不同，这会类似于1980年代体制改革委员会。尽管人们把中国的改革形容为“摸着石头过河”，但实际上是有顶层设计的。1980年代的体改委（体改办）就扮演这个较色。对熟悉体改委（体改办）的人，不难理解这个机构在从1980年代到1990年代建设社会主义市场经济过程中的巨大作用。

　　中国的改革非常复杂，需要专门的机构来做研究和顶层设计。本世纪以来，改革停滞不前甚至倒退，和没有这样一个机构来辅助领导层有关。在很多年里，也有不少改革出台，但大多数改革方案都是既得利益所为。既得利益需要追求自己的利益了，往往设计好改革方案，让高层认可一下。这种改革追求的是部门利益，而非整体社会利益。结果是，越改革，越糟糕。现在，这个领导小组的成立有望逆转这个被动局面。不过，这仍然决定于这个领导小组的机制设置和人员的录用。

　　机制的设置很重要，必须把政策研究、决策和执行分开来。在政策研究领域必须尽最大的努力开放，吸纳各方面的意见。如果参与者都是既得利益和利益相关者，所设计的政策不仅解决不了问题，反而会制造更多的问题。1980年代的体改委（体改办）基本上是“务虚”的，大多不是利益相关者，这样才能超越具体的利益，从整体利益出发。这一点是这个领导小组可以借鉴的。作者是新加坡国立大学东亚所所长 文章仅代表个人观点）

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