莫纪宏：香港高度自治不能脱离中央监督

6月10日,国务院新闻办公室发布《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书（以下简称白皮书），其中非常明确地规定：“对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。”中央对香港特别行政区的高度自治权享有监督权力，是有明确的法理和法律依据的。

《香港特别行政区基本法》明确了中央与香港是授权与被授权的关系。香港的高度自治权，是中央授权下的高度自治，不是脱离了中央授权大前提的高度自治，更不是可以不负责任、随意行使的权力。

很显然，从法理上来看，被授权的香港特别行政区必须接受作为授权者的中央的监督，这是授权法的一项重要原则，否则，授权就会被架空。

白皮书从不同角度，全方位地论述了中央对香港特别行政区的高度自治权的监督权力，主要包括以下几个方面：

第一，中央享有监督权力是一项重要的法律原则。白皮书非常明确地表述：“对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。”这是对香港特别行政区的高度自治权与中央监督权之间关系的原则性确认。作为一项法律原则，中央对香港特别行政区的高度自治权享有监督权，香港特别行政区在行使高度自治权时不得拒绝中央的监督。

第二，全国人大常委会通过立法监督的方式对特区立法进行监督。白皮书明确规定：全国人大常委会拥有对香港特别行政区立法机关制定的法律的监督权；2010年，批准香港特别行政区2012年行政长官产生办法修正案，同意将2012年立法会产生办法和表决程序修正案予以备案；特别行政区立法会制定的法律须报全国人大常委会备案。全国人大常委会在征询香港基本法委员会后，如认为特别行政区立法机关制定的任何法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人大常委会发回的法律立即失效。

第三，中央对香港特别行政区公职人员产生具有监督权。白皮书指出：国家领导人出席行政长官和政府主要官员就职典礼并监督他们宣誓。对香港特别行政区终审法院法官和高等法院首席法官的任命或免职进行备案，等等。

第四，对终审法院的解释权的监督。白皮书强调，香港基本法规定，香港基本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会，修改权属于全国人民代表大会。香港基本法同时规定，香港特别行政区法院在审理案件时可对基本法中香港自治范围内的条款自行解释，也可对其他条款解释。这种解释权来源于全国人大常委会的授权。如果香港特别行政区法院在审理案件时，需要对香港基本法关于中央政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院提请全国人大常委会作出解释。如全国人大常委会作出解释，香港特别行政区法院在引用该条款时，须以全国人大常委会的解释为准。这与香港特别行政区的法律地位是一致的。全国人大常委会依法行使基本法解释权是维护“一国两制”和香港法治的应有之义，既是对特别行政区执行基本法的监督，也是对特别行政区实行高度自治的保障。

《香港特别行政区基本法》第2条规定，全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。这是正确处理中央监督权与香港特别行政区高度自治权关系的基本法律依据，香港特别行政区必须要依法接受中央的监督，通过依法治港实现“港人治港”的目标。

（莫纪宏，中国社科院法学研究所研究员，海外网特约评论员）

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