在中国，应然与实然、纸面与地面有太多的不同。户籍制度就是典型的例证。

中国的户籍制度，并不是字面上的“户籍管理”或“户籍登记”，它更重要的指向在户口迁移、户口准入、农转非的户口审批。

建国初期，这一切本不存在。不管是准宪法性质的《共同纲领》，还是1954年宪法，都确认了“中华人民共和国公民有迁徙自由。”如果自由迁徙在中国是个实定的存在，就不会有后来围绕户口所产生的那么多争议与纠结了。

不过，虽然“迁徙自由”直至1975年才在宪法中被抹去，但在此之前，这一公民的基本自由已经名存实亡。

1951年7月16日 公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》。该条例共十二条，规定对人口出生、死亡、迁出、迁入、社会变动等户口管理，一律由公安机关执行。有学者认为这是全国城市统一户口管理制度开始形成的标志。

在多数学者看来，户籍制度的起点，是1955年6月9日由国务院颁布的《关于建立经常户口登记制度的指示》。这部行政法规明确了要在全国范围内建立经常性的户口统计制度。

1956年3月 公安部召开了首次全国户口工作会议，户口簿册证件样式得以统一。这一年，农业合作化运动导致了不少省份粮食歉收，农民吃饭成了严重问题。安徽、河南、河北、江苏等省的农民开始试图进入城市寻找机会。针对这一态势，国务院于12月30日发出了《关于防止农村人口盲目外流的指示》。

1958年1月9日 全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》。不但“户口”藉此完成了从法规到法律的升级，城乡有别的户口登记制度与限制迁徙制度也在法律上固定下来。“条例”第10条第2款规定：“公民由农村迁往城市，必须持有劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。从此，二元户籍制度正式确立。强制性成为了户籍制度最根本的特点。

1977年11月 国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，要求几年内把市镇无户口的人员基本动员回农村。《规定》强调“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”，第一次正式提出严格控制“农转非”。强化了对户口迁徙工作的严格管理，尤其强化了对于人口进入大城市的控制，确立了对“农转非”实行政策控制加指标控制的双重管理体制。

1980年7月1日起 统一的户口准迁证在全国范围内实行。1985年7月，公安部颁布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，“暂住证”开始登上历史舞台。

1985年9月 全国人大常委会颁布《中华人民共和国居民身份证条例》。身份证制度的实行，被认为是中国户籍制度的重大变化，即从“以户为主”的管理模式向“以人为主”的管理模式转型。但现实来看，这一转型并未完成。准迁证、暂住证、户口簿和身份证，仍并存在中国人的日常生活中。

上世纪80年代末，户口迁移出现了松动，一些地方政府公开标价出卖城镇户口。直至1988年10月，国务院发出通知对此紧急喊“停”。

1989年 国务院又下发了《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》，要求“各地区要把‘农转非’人数严格控制在计划指标之内，不得突破，突破的要在下年度计划指标中相应扣减。”

1996年7月1日 新常住人口登记表和居民户口簿正式启用。新的户口簿将“户别”的填写重新规范为“家庭户”和“集体户”，取消了“农业”和“非农业”两个户口类型。

2001年3月30日 国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，明确规定:全国所有的镇和县级市市区，取消“农转非”指标，不再实行计划指标管理。凡在当地有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的外来人口，均可办理城镇常住户口。

2013年 “城镇化”成为新一任中央领导集体着力推动的核心词汇。预测到2030年，中国城镇化水平将达到70%，届时居住在城镇的人口将超过10亿人，这也意味着有3亿人将从农村移居到城镇。户籍制度改革又一次被聚焦。

其实市民抑或农民，只是一种职业或居住地的标志，本不应存在一种行政上的身份管制或迁徙壁垒。户籍改革最大的难题，是剥离附加于户籍之上、差异巨大的公共福利。这种差异，倒并不是指向城镇户口福利太多，而是指向农村户口福利不足。改革的方向是补短，而非相反。也只有实现了社会保障的普惠化，农民才不会因生活所迫而无节制地涌向城市。毕竟，“叶落归根”的传统观念仍在中国底层社会结构中根深蒂固。

□王琳（海南学者）