作為頂層設計者，中央政府能做什麼呢？頂層設計內容是什麼呢？頂層設計可以從多方面來理解。如果從體制創新的角度來看，頂層設計至少有兩項議程。第一是界定自己能夠做什麼，來推動新利益的產生和發展。這方面，中央政府要通過自己所掌握的權力，例如財政稅收和金融政策等來達到目標。在諸多權力領域，中央政府面臨的制約是不一樣的。在一些領域，中央政府受制於各種因素，權力的自主度很低﹔但在另外一些領域，中央政府的權力自主度較高。很簡單，中央政府可以避重就輕，善用自主性程度較高領域的權力。第二是如何通過頂層設計，減少中央官僚機構或者中央既得利益對體制創新的阻力。中央政府尤其是中央官僚機構本身要做體制創新，但改革的歷程說明，這方面的努力越來越難。例如在行政體制改革方面，在經歷了1980年代到1990年代數次比較大的改革之后，動力已經不足。

很多人已經意識到，中央官僚機構越來越成為改革的阻力。在這樣的情況下，中央政府高層必須承擔最低限度的責任，就是減少中央官僚機構對體制創新的制約。減少官僚機構干預可以通過各方面的改革來達成，例如劃定政府的邊界、禁止國企進入競爭性領域、設計新的規制等等。

根據過去的經驗，中國體制創新的主要角色還是地方政府、企業和社會。如前面所討論，改革開放以來，體制創新首先發生在這些領域，然后再經中央政府的努力推廣到其他地方。如同從前，體制創新還是會發生在這些領域。

作者是新加坡國立大學東亞所所長 文章僅代表個人觀點

(責編：張婷)