從中國改革開放以來的經驗看，制度創新的主體包括地方政府、企業和社會。在今天各方面的改革都遇到極大阻力的情況下，如何賦權這三大主體繼續承擔體制創新的責任呢？這裡先討論地方政府和企業的作用。

地方政府指的是省政府以下的所有地方政府，包括省、直轄市、計劃單列市、地級市、縣級市和鄉鎮政府。這些層級政府的體制創新能力很不一樣。經驗地看，省和縣這兩級最為重要，最具有動力。近年來，廣東、浙江和江蘇等省都在做體制創新的實踐，在各方面做出了出色的成績。例如，廣東包括經濟上的產業升級、以分權社會為主線的社會管理的全方位體制創新。江蘇的黨內民主實踐。浙江的省管縣制度。其中，縣一級的改革最為現實，廣東的順德、南海、珠海等地方的改革充滿著無限的動力。即使是政治上具有很大爭議的重慶，其城市化也可以視為是一種體制創新。

地方創新具有很大的動力機制。有兩個因素推動著地方政府去創新。首先是政治上的動機，即升級考核。現在地方官員之間充滿著競爭，要有競爭力，他們必須有所作為。第二，地方的一線政府，尤其是縣級政府，要直接面對社會經濟問題。它們不能像中間層政府例如地區級政府，可以不用直接面對問題或者可以回避問題。在老制度和老方法解決不了問題的時候，一線政府官員必須尋找新制度和新方法。

但是，如果與1980年代作比較，今天地方政府的創新能力在下降，並且下降得很快。主要原因在於現在的頂層能力的下降，也就是頂層防止和減少中央官僚機構，對地方制度創新進行阻礙甚至否定的能力。1980年代，地方充滿創新動力，這和當時中央頂層強人政治有密切的關系。當時是以鄧小平為中心的改革者，一方面大力提倡和鼓勵地方創新，通過分權給予地方巨大的制度創新空間，另一方面也有能力給於地方創新有效的政治保護。對地方創新，當時中央高層也有不同的看法和爭論，但每次爭論之后，地方創新總是受到肯定。

現在的情況很不相同了。頂層對地方創新鼓勵不足，支持不足，更不能保護地方創新。1990年代中期之后，在中央地方關系上，總體的趨勢是越來越集權。集權不是頂層的集權，而是中央官僚機構的集權。中央官僚集權制度，對地方創新很不利。實際上，地方上越來越多的創新，往往被中央官僚機構（而非頂層）所否決。現在中央官僚機構和地方政府之間，實際上存在著互相“否決”的局面。地方上的創新經常被中央官僚機構名正言順地否決，而中央官僚結構的一些政策，地方政府也想方設法地不執行，實際上也是“否決”。

現在的中央政策多出自中央官僚機構，但很多這樣的政策，實際上不符合地方實際情況。地方政府的抵制並不難理解。地方創新不行，但也不想執行不符合地方需要的政策，那地方官員在做什麼？很多地方官員都在疲於奔命，做一些中央硬性規定必須做到的事情，例如維穩、防止老百姓上訪等等。盡管地方官員做得很辛苦，但實際上的情況則是越來越糟糕。如果讓地方政府進行創新，情況就不會發展到這一步。現在地方政府官員面臨兩大矛盾。其一是和社會的矛盾，他們必須執行上級的政策，得罪社會﹔其二，政策很難執行下去，他們又要得罪上級。

(責編：張婷)