鄭永年：三中全會解決了“憲政之爭”【2】

　　全會如果把這部分地方社會制度創新，也納入全國性制度體系，對國家的治理制度建設必然會產生巨大而積極的影響。很可惜的是，一些官員仍然把社會視為政府的對立面，甚至荒唐地把“公民社會”看成是政府的敵人。這種意識形態上的認知，使得這些官員把自己和社會隔離開來，形成了政府和人民之間的“城堡政治”，即政府把自己關在城堡之內，把人民排除在城堡之外。這種局面不改變，政府最終必然會成為社會的對立面。

　　政治領域的另外一個重要問題是內外關系的協調。中國可持續的經濟發展和現代化，仍然取決於內部的社會穩定和外部和平的國際環境。這方面，三中全會決定成立一個新的機構，即國家安全委員會。很多年來，中國的內外環境都出現很多新問題和新挑戰。內部，社會不穩定因素在增加，無論是群體性事件還是個體化的暴力事件，都在上升。同時，因為各種復雜因素，新疆等地區的恐怖主義活動也頻發。恐怖主義盡管發生在本土，但和國外有著千絲萬縷的聯系。中東變局使得一些國家處於演變成“失敗國家”的邊緣，成為恐怖主義的溫床。

　　外部事務方面，尤其是周邊國家，中國也面臨不穩定的局面。無論是對內穩定還是對外安全，中國有太多的部門在處理，往往是高度的內部分權，缺少協調，不同的官僚機構各自追求自身的利益，忽視了它們所要承擔的真正責任。怎麼辦？這是這個新設立的國家安全委員會的責任。權力的集中和協調可以使得制度運作更具效率，內部穩定和外部安全具有制度的基礎。

　　不過，另一方面，人們也提出了一個極其重要的問題，即如何防止權力被濫用？這需要法律對這個機構規定其所享有的權力及其邊界。至少有兩個層面的關系需要處理好。首先是內部的穩定和外部國家安全既要協調，但也需要分工。如果用處理外部國家安全的方式來處理內部的穩定，會造成很多政治社會惡果。其次，更需要注意的是，不應當把一般意義上的社會穩定和恐怖主義聯系在一起。如果由同一個機構來處理，也會產生很多政治社會惡果。這方面，前些年的“維穩機制”所導致的后果，已經提供了足夠的教訓。對一般社會穩定問題，還是必須通過社會建設來處理。

　　除了經濟和政治領域的這些關系外，這次全會在改革的方法和方式方面也有了制度創新，即成立全面深化改革領導小組。不管形式和層級如何不同，這會類似於1980年代體制改革委員會。盡管人們把中國的改革形容為“摸著石頭過河”，但實際上是有頂層設計的。1980年代的體改委（體改辦）就扮演這個較色。對熟悉體改委（體改辦）的人，不難理解這個機構在從1980年代到1990年代建設社會主義市場經濟過程中的巨大作用。

　　中國的改革非常復雜，需要專門的機構來做研究和頂層設計。本世紀以來，改革停滯不前甚至倒退，和沒有這樣一個機構來輔助領導層有關。在很多年裡，也有不少改革出台，但大多數改革方案都是既得利益所為。既得利益需要追求自己的利益了，往往設計好改革方案，讓高層認可一下。這種改革追求的是部門利益，而非整體社會利益。結果是，越改革，越糟糕。現在，這個領導小組的成立有望逆轉這個被動局面。不過，這仍然決定於這個領導小組的機制設置和人員的錄用。

　　機制的設置很重要，必須把政策研究、決策和執行分開來。在政策研究領域必須盡最大的努力開放，吸納各方面的意見。如果參與者都是既得利益和利益相關者，所設計的政策不僅解決不了問題，反而會制造更多的問題。1980年代的體改委（體改辦）基本上是“務虛”的，大多不是利益相關者，這樣才能超越具體的利益，從整體利益出發。這一點是這個領導小組可以借鑒的。作者是新加坡國立大學東亞所所長 文章僅代表個人觀點）

(責編：張婷、鄒雅婷)