周俊生：國資改革要與政府職能改革同步

上海打響國資改革頭炮

12月17日，上海發布了《關於進一步深化上海國資改革促進企業發展的意見》。這是十八屆三中全會召開以后，地方政府中第一個推出的有關國有企業的改革方案，它為其他省市的改革提供了一個可以借鑒的范本。

值得注意的是，上海此次推出的改革方案提出了一個新的說法，即“國資改革”，而不是以往慣稱的“國企改革”。這一字之改，顯示了上海領導部門對國有資本和國有企業運行管理的一種新思路。按照市委書記韓正的說法，深化國資改革，從過去管國企為主向管國有資本為主轉變，更好地體現政府作為國有資本出資人的角色。

上海是國有資本的重鎮，各個領域中都有龐大的市屬國有企業佔據市場高地，不像其他省市有民營企業在某些領域成為行業排頭兵。這種格局的形成，既有計劃經濟時期留下的影響，更與上海在改革開放以后長期對國資運籌的精心布局有關。自上世紀90年代起，上海即已開始了以市場為導向的國企重組，並基本實現了國有資產的優化組合。

但是，上海這種以國有資本為主導的市場格局，也存在一些問題，最主要的就是當國企形成事實上的市場壟斷以后，市場競爭力不夠，因此民眾很難享受到由充分的市場競爭帶來的紅利。最近幾年，在投資擴張衰退以后，上海的經濟增長明顯落后於其他省市。因此，對於上海來說，新一輪的國資改革是大勢所趨，上海希望利用改革激發出新的經濟增長潛力。

但是，從原來的“管國企”轉為“管國資”，能否收到預期的效果呢？政府作為國有資產的出資人，隻對其資產進行監管，不再對企業的具體運作進行干預，這符合現代企業制度股權治理的一般原則。但是，政府在這些國有企業中通常都是控股大股東，這種角色決定了它不同於一般上市公司中的小股東。小股東由於對一家公司的股權太少，很難對上市公司的經營進行干預，從而非常容易遭遇控股大股東和公司經理班子的侵權，這種狀況正是目前我國上市公司一個急需解決的問題。那麼，當政府充當的大股東宣稱不再干預企業的具體經營以后，是否會加劇公司經理班子對股東的利益侵佔呢？當然，政府會加強對這些國有企業的監管，但這種監管又如何與政府對企業的干預進行切割呢？對於上海來說，這是極富挑戰性的問題。

長期以來，我國理論界對國有企業的角色定位一直存在爭議。在上海國資對上海整個經濟格局的控制力得到進一步加強以后，這很容易導致政府更深地陷入對國有企業的支持，從而進一步對其他資本企業產生遏制作用。此次上海將國有企業分為三類，即競爭類、功能類和公共服務類。那麼，當競爭類國企進入市場后，政府又如何保証不將其行政資源向這類企業傾斜？當一個企業在市場競爭中失利的時候，控股大股東是有責任將自己的優質資源輸送進公司的，但政府能夠具有的只是行政性資源，而當政府將行政性資源向國企傾斜的時候，就會造成市場競爭的不公。

政府深陷於市場競爭，已經使市場競爭空間受到了窒息，也使政府職能出現了扭曲。因此，政府在推進國資改革的時候，必須將職能改革放在同等重要的位置上，讓兩者同步推進。國有資本由於與政府存在天然的血緣關系，因此它更適宜於從事公共服務類產業和戰略性產業，政府對它的財政補貼也能發揮更好的作用，而當國有資本進入競爭類產業時，政府無論對國企管還是不管，都將左右支絀。因此，更為徹底的改革，應該是國有資本從競爭性市場上有序退出，將這類市場交由民資經營。公有制經濟佔主導地位，並不一定是指國企在所有的市場領域都必須佔有主導地位，而是要利用國家的力量來保証社會經濟運行有秩序，不致因為過度的市場化導致國家戰略和民生福祉受到影響。

（周俊生，海外網專欄作者）

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(責編：鄒雅婷)