韩康：中国经济发展的升级和体制的升级【5】

　　政府经济组织力的本钱（资本、资金）从哪里来？在受到财税分配格局制约和缺乏规范筹融资方式的情况下，地方政府要想有较大作为，一是依靠优惠政策招商引资，二是长期持续依赖土地财政，三是大规模政府举债。据有关研究机构估算，改革开放以来城市化发展费用的2/3以上来自土地出让金。据财政部门统计，仅从2008年到2011年，土地财政收入4年中分别占地方财政收入的比重为25.12%、28.11%、37.19%和31.59%，考虑到省、区政府并无直接的土地出让收入，市、县两级政府土地财政收入的比重显然更高，估计在50%以上。［9］

　　仅靠土地财政，已经远远不能满足地方政府的财政需求了。在极其复杂的地方政府融资平台中，一方面银行主渠道的融资规范越来越趋紧，另一方面通过信托贷款、银行理财、集资融资施工、向企业直接贷款等负债方式越来越扩展，乃至私募股权投资基金和网络贷款信贷，也成为地方政府融资平台的一个重要灰色通道。这些融资方式既有政府的财政担保，又有更高的投资收益率（利率），往往很有吸引力。现在地方政府的债务盘子究竟有多大？是一个谁都无法真正说清楚的问题。根据国家审计局2011年的报告，截至2010年底地方债务为10.7万元人民币［10］，加上2011和2012年的增量，粗算应在13万亿以上。美国一家研究机构提出“中国地方债务逼近2万亿美元大关”［11］，即使按照审计局的保守计算，债务总量也约为当年GDP的22.7%。

　　地方政府经济组织力的一个突出成绩，是大力推动城镇化建设。中国城镇化的推进有一个重要制度背景，就是没有市场化的地租制度及其土地市场交易制度，政府凭借土地国有化的法权优势，依靠行政手段向农民征地，以很低费用获得大量土地，再以商业价格和土地租用方式出售给工商业开发企业，在低买高卖中获得巨大土地出让收入，也即是政府地租收入。同南韩、印度或南美一些发展中国家相比，中国城镇化的发展扩张过程，几乎没有遇到高地租、高费用、高成本的障碍，短短30多年时间里，城镇化率从1978年的17.92%上升到2011年的51.27%，无论是速度还是规模，都是创纪录的。应该看到，现在国内绝大多数大中城市的面貌，都发生了翻天覆地的变化，现代化气象今非昔比，很多城市的繁荣程度已经完全可以同发达国家相媲美了。

　　地方政府经济组织力的另一个突出成绩，是大力推动基础设施建设。中国搞公共产品基础设施，也有自己的“先天政治优势”，就是无需考虑民众选票和社会支持率，无需考虑迎合任何利益集团的选民，在高度行政集权的决策体制下，只要政府自我认定可行，尤其是关键决策人物认定可行，就可以启动任何重大公共投资项目。这种政府魄力的显示，从最初的强势推动城市改造，到推山填海进行新城再造，案例极多。这种巨大的投资过程，可以长期大量举债、大量欠债而不用考虑偿还问题——至少在决策官员任期内无须考虑。不可否认，改革开放30多年来，中国公共基础设施体系的建设水平，已经发生了历史性巨变，成为中国经济的最大亮点之一，特别是高速公路、高速铁路、现代化机场和港口体系等的建设，已站到世界经济发展的前沿，为今后长期可持续发展奠定了非常良好的基础。

　　然而，这样的发展模式和发展状况，在创造了举世瞩目的中国“经济奇迹”的同时，也为增长的非良性循环乃至未来的经济危险，准备了充足的条件。

(责编：宋胜男)