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劉尚希:基於國家治理的財政改革新思維【3】

2013-11-18 13:43:00|來源:人民網-觀點頻道|字號:

  三.提出了財政改革新舉措,也就是改革的內容,即“改什麼”。

  這主要是圍繞“三個制度”來展開:

  第一,改進預算管理制度。其中內容相當豐富,而且不少是突破性的改革,除了提出預算要全面規范公開透明之外,在預算審核、重點支出、預算平衡機制、財務報告、債務管理、轉移支付等等方面都提出了改革新舉措。例如,在預算審核方面,將審核重點從平衡狀態、赤字規模轉向支出與政策,以解決“順周期”的問題。重點放在收支差額上,將導致政府的順周期行為,在經濟熱的時候,財政收入增長快,傾向於少收,或擴大開支﹔而在經濟冷的時候,財政收入增長慢,怕不平衡和擴大赤字,反而盡力多收或減少開支。這樣一來,政府財政行為不但不能熨平經濟波動,反而是不由自主地強化了經濟波動。再如教育、農業等重點支出與財政收支增幅或與國民生產總值挂鉤,破壞了預算的整體性,割裂了預算的完整性,並使重點支出單純在“錢”字上做文章,容易忽略相關體制機制的改革,而且全國各地機械執行這種挂鉤辦法,導致重點支出在有的地方錢多花不了,而有的地方錢不夠,造成資金使用上的浪費。

  第二,完善稅收制度。對重要稅種,如增值稅、消費稅、個人所得稅、房產稅、資源稅、環境稅都釋放出了十分明確的改革信號。這其中每一個稅種的改革都涉及面廣泛,牽涉到國家、企業和個人利益,具有很強的輻射力。營改增要讓營業稅全面退出,用增值稅取而代之,其減稅效應顯著,靜態計算總計應有幾千億元的規模。消費稅擴大范圍,有利於發揮其調節生產、消費的功能,也有助於調節分配差距。個人所得稅擴大綜合征收范圍,縮小分項征收范圍,有利於稅收公平原則的落實。房產稅擴大到個人住宅,既可增加地方收入來源,也能在一定程度上調節住房消費,有利於節約土地和住房資源,同時對分配、房地產市場的健康發展也有積極作用。擴大資源稅范圍,實行從價計征,發揮資源稅的規制作用,規范資源開發使用主體行為,對保護抑制生態環境具有積極作用。排污收費改為環境稅,可通過稅收的權威性來強化對排污行為的約束,促進國家環境治理能力提升。

  稅制改革著眼於系統性,注重各個稅種之間的功能協調和整體配合,稅收法治優先,兼顧當前現實條件,構建現代稅收制度,這是新一輪稅制改革的基本思路。

  第三,建立事權和支出責任相適應的制度。提“支出責任”,強化了“事”與“錢”的結合,也可以說,支出責任是財力與事權之間不可或缺的橋梁,任何財力,隻有指向具體的事權履行,才會轉化為一級政府的支出責任,即花錢辦事的責任。因此,事權和支出責任相適應,更有利於中央與地方以及地方內部實現財力與事權相匹配。這裡的“事權”概念側重於事權履行,或執行權。每一項完整事權包含四個基本要素:決策權、執行權、支出責任和監督權。由於我國事權劃分是按照事權的要素來劃分的,在國家層面,即在中央地方之間形成了“中央決策、地方執行”的整體格局,這與我國單一制的國家結構形式是相適應的。在地方層面,也形成了“上級決策,下面執行”的事權劃分格局。與這種事權劃分格局相適應,明晰中央與地方的支出責任就變得極其重要。事權履行重心過度地下移,容易引發國家治理風險,適度上移事權履行,並相應上移支出責任是必要的。因此,在改革的決定中,提出了中央事權、中央地方共同事權和地方事權的劃分,就進一步明晰事權履行和相應支出責任指出了明確的改革路徑。

  (作者系財政部財政科學研究所副所長)

(責編:張婷、於川)

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