陕西延安市城管“暴力执法”引起的讨论持续发酵，舆论再次聚焦于政府管理部门使用“临时工”是否合理的问题。

事实上，协管员已经遍及地方政府许多第一线的执法部门。地方政府协管员包括交通协管员、治安协管员、城管协管员等。这些临时工作人员不具备执法资格，主要协助政府部门做一些管理事务。协管员属于临时性质，不在正式编制内，在工资和福利待遇上都大大低于政府公务员和事业编制人员。

地方政府是不是一定要大量聘用编制外的临时人员？一个大量依靠编制外临时人员的政府部门能不能够有效依照法律来管理公共事务？这种困境已经困扰了地方政府很多年。这个问题如果不解决，中国社会的公共管理问题还会进一步恶化。

要理解中国地方政府的公共管理问题，有两个重大的社会变化需要了解。

第一，中国自改革开放以来的经济高速增长导致了城市在规模上的迅速扩张。在近二十年来，中国各个城市的面积和人口都在成倍增长，流动人口大幅度增加。在有的城市，流动人口的数量已经超过了本地居民。城市规模的扩张给政府的公共管理能力提出越来越高的要求。

第二， 中国执政党从上个世纪50年代到80年代对社会公共事物的管理主要是通过党政企三位一体的单位体制管理社会。在这种计划经济的单位管理制度下，城市的企业和农村的公社既是生产单位，同时也承担政府的管理功能。这种党政企三位一体下把整个社会都纳入了有效的管理系统，地方政府本身的公共管理职能显得多余而严重退化。但在改革开放后，政企分开，经济单位不再承担社会管理功能，地方政府管理功能弊端立即暴露出来。

上述两个重大的社会变化导致中国地方政府公共管理能力无法跟上社会的发展，正是在这样一种大的社会背景下，各个地方政府才开始大量聘用编制外的临时工作人员。但是，这种以降低标准和人员素质，扩大工作人员数量的方式，对提高政府公共管理能力不仅无益，而且有害。

首先，政府的公共管理能力，尤其是行政执法能力的提高并不取决于数量的增加，而是取决于管理和执法人员的素质和能力。一个没有经过正规教育和专业培训的人员进入公共管理部门和执法部门，不仅很难严格按照法律和法规进行工作，而且这些人本身可能会成为违法的主角。

其次，政府执法主要是凭借法律的权威，而不是靠人多势众。如果说，城市执法主要靠人多的力量，那么每个城市的城管部门再增加一倍或几倍都无济于事。因为一旦在执法过程中发生冲突，执法人员再多也只能在数量上居于少数。正因如此，城市执法车辆被围观的路人掀翻的现象在中国时有发生。一个城市，一个地区，如果没有树立起法律的权威，政府人员再增加几倍都无法有效管理。

在一个缺乏法治传统的社会，要树立法律的权威并非易事，这需要一个相当长的过程。但树立法律权威的首要之举是要让所有民众都觉得法律和法规都是公正的，执法人员是公正的、讲道理的。这需要执法者具有相当的法律知识和管理能力。从这个意义上讲，废除编制外的协管员制度势在必行，因为素质低下的执法人员不是在增加政府的执法力量，而是在瓦解法律的权威和减弱执法者的能力。不仅如此，即使是编制内的公务员和事业编制的管理人员也需要大幅提高法律水平和执法能力。

要树立法律的权威，最根本的还是要依靠大多数民众的支持。共产党过去实行的“一切为了人民群众，一切依靠人民群众”的群众路线是有效的，这也是民主管理公共事务的一种形式。如果政府制定的法规能够得到当地绝大多数民众的支持，政府的执法就容易得多，当政府遇到拒不执行法规的情况时，周围的普通民众也会站出来帮执法人员讲话。这远比聘用一些并未受过正规教育和培训的“临时人员”来帮助执法有效得多。（作者是春秋综合研究院研究员）