正是在这一历史条件下，作为一种作风建设的群众路线显示出其创造性转换的必要。群众路线强调领导干部本身要“从群众中来，到群众中去”，依靠的是领导干部本身的积极性与主观能动性，突出的是一种作风建设。既然如此，群众路线的贯彻执行就面临一个领导干部想不想、能不能、愿不愿的问题，领导干部个人的素质、能力、态度与作风就起着决定性的作用。在这种情况下，如果缺乏有效的制度依托，主导性完全在领导干部一方，群众路线的运作就具有极大的偶然性与很强的随意性。即使领导干部没有有效贯彻执行群众路线，顶多是个作风问题而非原则问题与法律问题。由于缺乏强有力的民众参与机制与惩戒机制，领导干部贯彻落实群众路线的压力与动力就会成为问题。特别是在缺乏有效监督制约的情况下，某些领导干部本身往往问题多多，既如此，又怎么能够依靠其去体恤民情，发扬群众路线呢？即使有调查研究，恐怕也会沦为主观主义、形式主义与官僚主义。

现实中存在的诸多官民矛盾实际上表明，仅仅停留于对待群众的作风、态度与方法层面，对于问题的实际解决是远远不够的。相反，只有不断加强民主法治建设，才能使得领导干部在制度约束的情况下切实增强为民的积极性与主动性，更好地为民谋利。就以上分析而言，今天我们要更好地理解与贯彻群众路线，就必须实现理解基点上的创造性转换，即从作风建设转向制度建设。只有如此，民意的表达与民权的维护才更少地依赖于领导干部个人，而更多的依赖制度本身，才能进一步淡化人治的色彩而强化制度之治。就此而言，制度问题确实更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。

其三，随着中国现代化进程的推进，中国的社会结构愈益分化，从原来的政治、经济、文化、社会的诸领域合一到现在诸领域分离，中国社会作为一个有机体的复杂程度愈益增大，利益与价值观日益多样化。在这种情况下，由于领导干部本身能力与时间的限制，由于现实情况的全面性与复杂性，仅仅依赖领导干部本身“从群众中来，到群众中去”的调查研究往往难以达到对问题与情况的全面、深刻与准确把握。领导干部掌握的信息再多，代表性再强，也无法完全代表方方面面的具体利益诉求。就此而言，虽然细致认真的调查研究能够采集大量社情民意以增强决策的科学性，群众路线在一定程度上具有部分的民主替代功能——因为民主的基本功能之一就是民众的利益表达与意见反映。但调查研究并非制度化的民主机制本身，群众路线也无法实现对民主功能的有效替代。基于此，应明确调查研究“自上而下有余”而“自下而上不足”的局限，切实加强民主制度建设，积极推进公民参与的广度与深度，依托制度来了解民众意见与利益诉求。

党的十八大报告指出，新形势下党面临执政的四大考验、四大危险。在这种情况下，我们自然要坚定不移地贯彻执行群众路线，但是对群众路线的理解必须与时俱进，在理解的基点上必须实现从人民向公民、领导向大众、作风向制度的创造性转换。党的群众路线教育实践活动强调要注重制度建设，从体制上解决“四风”问题，有着重要的现实意义。