在中國，應然與實然、紙面與地面有太多的不同。戶籍制度就是典型的例証。

中國的戶籍制度，並不是字面上的“戶籍管理”或“戶籍登記”，它更重要的指向在戶口遷移、戶口准入、農轉非的戶口審批。

建國初期，這一切本不存在。不管是准憲法性質的《共同綱領》，還是1954年憲法，都確認了“中華人民共和國公民有遷徙自由。”如果自由遷徙在中國是個實定的存在，就不會有后來圍繞戶口所產生的那麼多爭議與糾結了。

不過，雖然“遷徙自由”直至1975年才在憲法中被抹去，但在此之前，這一公民的基本自由已經名存實亡。

1951年7月16日 公安部頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》。該條例共十二條，規定對人口出生、死亡、遷出、遷入、社會變動等戶口管理，一律由公安機關執行。有學者認為這是全國城市統一戶口管理制度開始形成的標志。

在多數學者看來，戶籍制度的起點，是1955年6月9日由國務院頒布的《關於建立經常戶口登記制度的指示》。這部行政法規明確了要在全國范圍內建立經常性的戶口統計制度。

1956年3月 公安部召開了首次全國戶口工作會議，戶口簿冊証件樣式得以統一。這一年，農業合作化運動導致了不少省份糧食歉收，農民吃飯成了嚴重問題。安徽、河南、河北、江蘇等省的農民開始試圖進入城市尋找機會。針對這一態勢，國務院於12月30日發出了《關於防止農村人口盲目外流的指示》。

1958年1月9日 全國人民代表大會常務委員會第91次會議通過《中華人民共和國戶口登記條例》。不但“戶口”藉此完成了從法規到法律的升級，城鄉有別的戶口登記制度與限制遷徙制度也在法律上固定下來。“條例”第10條第2款規定：“公民由農村遷往城市，必須持有勞動部門的錄用証明，學校的錄取証明，或者城市戶口登記機關的准予遷入的証明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續”。從此，二元戶籍制度正式確立。強制性成為了戶籍制度最根本的特點。

1977年11月 國務院批轉《公安部關於處理戶口遷移的規定》，要求幾年內把市鎮無戶口的人員基本動員回農村。《規定》強調“嚴格控制市、鎮人口，是黨在社會主義時期的一項重要政策”，第一次正式提出嚴格控制“農轉非”。強化了對戶口遷徙工作的嚴格管理，尤其強化了對於人口進入大城市的控制，確立了對“農轉非”實行政策控制加指標控制的雙重管理體制。

1980年7月1日起 統一的戶口准遷証在全國范圍內實行。1985年7月，公安部頒布《關於城鎮暫住人口管理的暫行規定》，“暫住証”開始登上歷史舞台。

1985年9月 全國人大常委會頒布《中華人民共和國居民身份証條例》。身份証制度的實行，被認為是中國戶籍制度的重大變化，即從“以戶為主”的管理模式向“以人為主”的管理模式轉型。但現實來看，這一轉型並未完成。准遷証、暫住証、戶口簿和身份証，仍並存在中國人的日常生活中。

上世紀80年代末，戶口遷移出現了鬆動，一些地方政府公開標價出賣城鎮戶口。直至1988年10月，國務院發出通知對此緊急喊“停”。

1989年 國務院又下發了《關於嚴格控制“農轉非”過快增長的通知》，要求“各地區要把‘農轉非’人數嚴格控制在計劃指標之內，不得突破，突破的要在下年度計劃指標中相應扣減。”

1996年7月1日 新常住人口登記表和居民戶口簿正式啟用。新的戶口簿將“戶別”的填寫重新規范為“家庭戶”和“集體戶”，取消了“農業”和“非農業”兩個戶口類型。

2001年3月30日 國務院批轉了公安部《關於推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，明確規定:全國所有的鎮和縣級市市區，取消“農轉非”指標，不再實行計劃指標管理。凡在當地有合法固定的住所、穩定的職業或生活來源的外來人口，均可辦理城鎮常住戶口。

2013年 “城鎮化”成為新一任中央領導集體著力推動的核心詞匯。預測到2030年，中國城鎮化水平將達到70%，屆時居住在城鎮的人口將超過10億人，這也意味著有3億人將從農村移居到城鎮。戶籍制度改革又一次被聚焦。

其實市民抑或農民，只是一種職業或居住地的標志，本不應存在一種行政上的身份管制或遷徙壁壘。戶籍改革最大的難題，是剝離附加於戶籍之上、差異巨大的公共福利。這種差異，倒並不是指向城鎮戶口福利太多，而是指向農村戶口福利不足。改革的方向是補短，而非相反。也隻有實現了社會保障的普惠化，農民才不會因生活所迫而無節制地涌向城市。畢竟，“葉落歸根”的傳統觀念仍在中國底層社會結構中根深蒂固。

□王琳（海南學者）